II SA/Sz 1119/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przebiegu linii komunikacji miejskiej na trasie [...] o d d a l a skargę Postanowieniem z dnia [...] numer kom.[...] Starosta dokonał uzgodnienia przebiegu linii komunikacji miejskiej na trasie [...] i powrót pod warunkiem, że kursy będą się odbywać w odstępie co najmniej 10 minutowym po odjeździe funkcjonującego przewoźnika firmy "[...]. W uzasadnieniu podano, że dokonano oceny planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na terenie Powiatu w stosunku do połączeń ograniczających się do terenu tego powiatu. Organ zajmując stanowisko, miał na względzie celowość wprowadzenia nowej linii komunikacyjnej oraz, że projektowana linia stanowić będzie pod względem czasowym zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, które obsługiwane są przez różnych przewoźników - w tym także dla już istniejącej linii komunikacji miejskiej "[...]. Organ przeprowadził analizę proponowanego przez wnioskodawcę rozkładu jazdy. Stwierdzono, iż proponowany rozkład jazdy wykazuje małą rozbieżność między kursami środkami komunikacji wnioskodawcy, a środkami komunikacji funkcjonujących przewoźników, w tym także przewoźnika komunikacji miejskiej. Polega to na zbyt małej rozpiętości czasowej pomiędzy kursami wnioskodawcy, a kursami przewoźników już funkcjonujących. Według analizy, kursy winny odbywać się w odstępie co najmniej 10 minutowym po odjeździe już funkcjonującego przewoźnika linii miejskiej. Te przesłanki skłoniły organ do uzgodnienia przedmiotowej linii komunikacyjnej pod warunkiem spełnienia wspomnianych 10 minutowych odstępów czasowych. Na postanowienie zażalenie wniosła spółka A. w części dotyczącej warunków kursowania autobusów firmy w odstępach 10 minutowych po odjeździe funkcjonującego przewoźnika. W uzasadnieniu podano, że firma wyjaśniała wielokrotnie, że rozkład jazdy w komunikacji miejskiej skorelowany jest z rozkładami jazdy promów pasażerskich "[...]" na przeprawie promowej "[...], a wyznaczenie 10 min. odstępów czasowych jest zdaniem odwołującej działaniem dyskryminującym. Odwołująca podała, że z analizy proponowanego rozkładu wynika, że jej autobusy miałyby odjeżdżać z dzielnicy [...] w kierunku [...] w godzinach odjazdów promu z centrum [...], a więc bez pasażerów, natomiast "[...]" ma godziny odjazdów optymalnie dopasowane do przeprawy promowej. Odwołująca podniosła, że zastosowanie odstępów czasowych ogranicza jej swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, zwłaszcza, że nie podano podstaw prawnych zastosowania ww. odstępów czasowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] numer [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło co do istoty sprawy – uzgadniając przebieg linii komunikacji miejskiej na Tarsie [...] i z powrotem. Kolegium ustaliło, że wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu wymaga uzyskania zezwolenia prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.). Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający, to jest w niniejszej sprawie przez Starostę, następuje w formie postanowienia (art. 106 § 1 i 5 Kpa ). Uzgodnienie wymagane przy wydawaniu wskazanego zezwolenia, jako stanowisko organu współdziałającego, jest wiążące dla organu decydującego (wyrok NSA z 9 maja 2001 r., sygn. akt: IV S.A. 2255/99). Organ uzgadniający powinien uwzględnić fakt związania organu decydującego zakresem wniosku i jego załączników. Organem podejmującym decyzję w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta , który odmawia udzielenia zezwolenia w sytuacji określonej w art. 22a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz może odmówić udzielenia zezwolenia m.in. z tego powodu, że zostanie wykazane, iż projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym). Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Przepisy ustawy nie określają w jakim przypadku nastąpi uzgodnienie, a w jakim odmowa uzgodnienia, pozostawiając tę kwestię uznaniu organu współdziałającego. Jedynie z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f cytowanej ustawy można domniemywać, że wskazanie jako organów uzgadniających starostów właściwych ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, zdaniem Kolegium oznacza, że uzgodnienie odbywa się na płaszczyźnie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Chociaż nie są przesądzone konkretne kryteria, jakimi powinien przy tym uzgodnieniu kierować się organ współdziałający, muszą się one jednak mieścić w zakresie kompetencji organu współdziałającego (wyrok NSA z 10 grudnia 1999 r., sygn. akt: V S.A. 919/99). Starosta , będący w niniejszej sprawie organem współdziałającym, decyduje o wydaniu zezwolenia na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e cyt. ustawy). Jednakże, spośród aspektów tak określonego zagadnienia należy wyłączyć te, które miałyby na względzie ochronę funkcjonujących przewoźników. Zaznaczyć bowiem należy, iż to organ kompetentny do wydania zezwolenia ocenia, czy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla linii już istniejących (art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy). Ocenianie tej przesłanki, przez organ współdziałający, którego postanowienie jest dla organu decydującego wiążące, powoduje bezpodstawne przeniesienie tych kompetencji na ten organ. Kolegium zauważa, że Starosta wykroczył poza swoje kompetencje, albowiem jako organ współdziałający nie posiada uprawnienia do oceny zagrożenia funkcjonowania dotychczasowego przewoźnika, nie może zatem w tym zakresie ustalać warunków udzielenia zezwolenia. Warunki takie mogą być dopiero rozpatrzone i ustalone przez organ właściwy do wydania zezwolenia, a w przedmiotowej sprawie jest nim Prezydent Miasta . Z tych też względów, a także z uwagi na okoliczność, iż J. K. nie jest stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia dla "[...], na etapie postępowania uzgadniającego, nie może być wzięte pod uwagę pismo J.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie przez J. K.. Skarżący nie zgodził się z wydanym postanowieniem, przedstawił swoje trudności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej i wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów administracyjnych (ostatecznych decyzji, postanowień) polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w konkretnej sprawie. Przed przystąpieniem do badania zaskarżonego postanowienia Sąd dokonuje kontroli wstępnej polegającej na badaniu dopuszczalności skargi, w tym także legitymacji do jej wniesienia. W myśl art.50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) uprawnionymi do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że J. K. jako osoba fizyczna, ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony ( tzw. zdolność sądową – art.25 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tego względu skarga nie mogłaby ulec odrzuceniu na podstawie art.58 § 1 pkt 5 ww. ustawy. Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący co do zasady występować w charakterze strony ( skarżącego ), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji czynnej ( do wniesienia skargi ) na gruncie konkretnej sprawy. Badanie tej legitymacji wymaga wkroczenia w dokonywanie ocen w sferze materialnoprawnej, chodzi bowiem o kwestię istnienia interesu prawnego w sprawie, która musi zawsze wynikać z przepisów prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że interes prawny uzasadniający przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, musi wynikać z prawa materialnego, które jest źródłem konkretnego prawa lub obowiązku ( por. wyrok NSA z 15.10.1998 r., sygn. akt III SA 955/97, wyrok NSA z 30.01.2003 r. sygn. akt II SA 81/02 ). Tak rozumiany interes prawny uzasadnia legitymację podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym. J. K. nie był przez organy administracji publicznej uznany za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a we wniesionej skardze w żaden sposób nie próbował nawet wykazać swojego interesu prawnego ( przedstawił jedynie swój interes faktyczny polegający na pogarszaniu jego sytuacji ekonomicznej ). Również w ocenie Sądu interesem takim nie dysponował. Przedmiotem bowiem zaskarżonego postanowienia jest uzgodnienie przez starostę wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Zezwolenie takie wydawane jest przez prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu (art.18 ust.1 pkt 1 lit.d1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz.2088 z późn.zm.). Zgodnie z art.21 ust.1 powołanej wyżej ustawy zezwolenie, o którym mowa w art. 18, wydaje się, na wniosek przedsiębiorcy. Ze wskazanych przepisów wynika, że stronami postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych są wnioskodawca – przedsiębiorca oraz organy – Prezydent (wydający zezwolenie) i Starosta (uzgadniający zezwolenie). Stwierdzenie, ze skarżący w niniejszej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), ulega oddaleniu.