II SA/Sz 112/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sprawy ze skargi M. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. Znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących M. i R. B. oraz H. i W. B. solidarnie na kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. U z a s a d n i e n i e : Decyzją z dnia [...] r., nr [...]Wójt Gminy, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...]r.,Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 129, poz. 2492), ustalił H. i W. B. oraz M. i R. B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym podziałem nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Od decyzji tej H. i W. B. oraz M. i R. B. złożyli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]podnosząc w nim, m.in., że Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej w dniu [...] r., lecz uchwała ta zaczęła obowiązywać dopiero w [...] r. (po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego - § 3 uchwały). Odwołujący wskazali, że podział nieruchomości nastąpił w dniu [...]w oparciu o decyzję Wójta Gminy w [...], kiedy to nie obowiązywała w Gminie [...] żadna uchwała regulująca obowiązek wniesienia przez właścicieli nieruchomości opłaty adiacenckiej w związku z dokonaniem podziału nieruchomości. Wobec powyższych faktów wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką było niezgodne z prawem. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), decyzją z [...] r., nr [...], utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść powołanych w osnowie decyzji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując zasady związane z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie wszelkie przesłanki wymagane do ustalenia takiej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem zostały spełnione. Kolegium szczegółowo przedstawiło sposób wyliczenia spornej opłaty adiacenckiej przy wykorzystaniu sporządzonego dla tego celu operatu szacunkowego. Organ odwoławczy przyznał, że zagadnienie związane z możliwością stosowania uchwał powziętych po dacie w której wystąpiły przesłanki pozwalające na ustalenie opłaty adiacenckiej, było już przedmiotem licznych orzeczeń i kontrowersji. Dla Kolegium przekonujące w tym zakresie okazało się stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. OSK 1318/04, w który podano, m.in., że "Ustalając opłatę właściwy organ powinien zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dacie podziału nieruchomości. Jakkolwiek zatem należy negatywnie ocenić sytuację w której obywatel nie jest z wystarczającym wyprzedzeniem informowany o wszelkich kosztach podejmowanych czynności, to wobec treści regulacji obowiązującej w tym zakresie, okoliczność taka nie może być podstawą do zakwestionowania prawa ustalenia przez organ gminy opłaty adiacenckiej". Zdaniem Kolegium, w istocie postawą ustalenia opłaty, w tym jej maksymalnej wysokości, jest przepis ustawy - art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten zaś przepis niewątpliwie obowiązywał w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości. Obowiązku uchwalenia stosownej uchwały przez radę gminy w przedmiocie stawki nie można przy tym łączyć z funkcją gwarancyjną dla strony. Tę bowiem spełnia art. 98a określając okres przedawnienia wymiaru opłat. Innymi słowy, właściciel nieruchomości dokonujący jej podziału musi się liczyć z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej w maksymalnej wysokości (tj. 50%), w okresie 3 lat od daty dokonania podziału, nawet jeżeli w dacie jego dokonania brak jest uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej. W owym trzyletnim okresie stawka ta może zresztą ulegać zmianie, nie przekraczając jednak maksymalnej wysokości określonej przez ustawodawcę. W ocenie Kolegium, organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję działał w granicach określonych przez ustawodawcę i podjął decyzję w terminie przezeń zakreślonym, opierając się na wymaganym prawem i sporządzonym zgodnie z zasadami wyceny operatem. H. i W. B. oraz M. i R. B. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając jej, iż utrzymuje ona w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] a nie rozstrzyga sprawy ich odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] za zasadny uznało zauważony przez stronę skarżącą błąd nieprawidłowego oznaczenia decyzji organu I instancji, którego dotyczyło orzeczenie Kolegium, albowiem decyzja o wskazanym numerze i dacie nigdy nie istniała w obrocie prawnym. Zarówno jednak treść decyzji jak i okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują jakiego rozstrzygnięcia dotyczyła zaskarżona decyzja, a uchybienie powyższe należy rozpatrywać w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej, która została sprostowana przez wydanie postanowienia z dnia [...] r., nr [...]. Tym samym organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący ponowili argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., podnosząc, że ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o nieobowiązującą w dniu dokonania podziału nieruchomości uchwałę ustalającą stawkę procentową opłaty adiacenckiej jest wstecznym działaniem tejże uchwały, naruszającym konstytucyjną zasadę państwa prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że podniesiony w skardze zarzut, iż orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie rozstrzyga sprawy odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] nie stał się podstawą uznania skargi za zasadną. Pomimo dostrzeżonej przez skarżących nieprawidłowości w posługiwaniu się przez organ odwoławczy oznaczeniem decyzji organu I instancji, to jednak z treści zaskarżonej decyzji (jej uzasadnienia), daty jej wydania i dającej się bez przeszkód odtworzyć na podstawie akt sprawy chronologii postępowania administracyjnego związanego z ustaleniem spornej opłaty adiacenckiej, wynika, że kwestionowana decyzja została podjęta na skutek odwołania skarżących od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Jak trafnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, kwestia dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji nieobowiązywania uchwały ustalającej wysokość procentową stawki tejże opłaty w dniu podziału nieruchomości powodowała rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozbieżności te wynikały z możliwie odmiennych sposobów interpretacji tego samego przepisu prawa, którego wykładnia gramatyczna lub funkcjonalna nie pozwalała na jednoznaczne zdekodowanie badanej normy prawnej w tym zakresie. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym przez przepisy prawa należy rozumieć nie tylko poszczególne przepisy prawa procesowego i materialnego stanowiące podstawę do podjęcia danego aktu lub czynności, lecz cały system prawa wraz z nadrzędną w tym systemie Konstytucją (por. w wyroku NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt V SA 340/01; także: M. Jaśkowska, A. Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, s. 127 i nast.). Trybunał Konstytucyjny w swym bogatym orzecznictwie niejednokrotnie przypominał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. (szerzej: P. Tuleja "Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności", wyd. Zakamycze 2003). Z przytoczonego wyżej przepisu art. 98a ustawy wynika, że jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających ustalenie opłaty adiacenckiej jest istnienie uchwały właściwej rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W ocenie składu orzekającego, istotny w tym zakresie jest nie tylko fakt obowiązywania takiej uchwały w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką ale również to, czy w momencie podziału nieruchomości była określona procentowa wysokość takiej opłaty. Spełnienie tej drugiej przesłanki pomimo, iż nie wynika wprost z regulacji zawartej w wyżej cyt. art. 98a ust. 1, znajduje uzasadnienie w kontekście realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) z którą związana jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Co prawda, w wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest nawet wprowadzenie pewnych odstępstw od zasady lex retro non agit, ale musi za tym przemawiać konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej w sytuacji, gdy realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 maja 2005 r., P 7/04, OTK-A 2005/5/53). Zasada niedziałania prawa wstecz to m.in. zakaz takiego stosowania norm prawnych, które powodowałoby stosowanie nowo ustanowionych rozwiązań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych. Zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia przyjęcie retroaktywnego charakteru uchwał rad gmin ustalających wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Zauważyć należy, iż wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Co prawda przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego był przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy, a nie zastępujący go od 22 września 2004 r. przepis art. 98a tejże ustawy, tym niemniej, wobec w istocie tożsamej ich treści, nie sposób nie wziąć pod rozwagę stanowiska Trybunału odnoszącego się do możliwości nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w kontekście obowiązywania uchwały określającej wysokość procentową stawki do ustalenia tej opłaty. W w/w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r.) powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdzi, że skoro w dacie uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej podział działki nr [...], pomimo istnienia delegacji prawnej zawartej w ówczesnym art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia przez radę gminy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej Rada Gminy [...] wysokości tej stawki nie ustaliła, czyniąc to dopiero uchwałą z dnia [...] r., która weszła w życie [...] r., to nie można uznać, że w chwili zdarzenia mającego wywołać określony skutek prawny związany z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu dokonanego podziału działki, obowiązywał akt konkretyzujący stawkę procentową opłaty adiacenckiej a tym samym, że skarżący winni być obciążeni opłatą adiacencką z tytułu podziału nieruchomości. W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję I instancyjną, organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to skutkowało zastosowaniem w stanie faktycznym sprawy postanowień uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej pomimo, że postanowienia tej uchwały nie obowiązywały w dacie dokonanego przez skarżących podziału nieruchomości, z którą to czynnością ściśle związany jest fakt ustalenia opłaty adiacenckiej. Wszczęte w sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej winno być zatem umorzone. Sąd po dokonaniu przedstawionych w niniejszym wyroku rozważań odstępuje od dotychczasowego poglądu wyrażanego m.in. w sprawie wyroku z dnia 30 września 2004r. o sygn. akt SA/Sz 2715/02. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wysokość zasądzonego solidarnie zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżących wpis od skargi.