II SA/Sz 1120/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pomocy finansowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w oparciu o przepisy m.in. art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej "k.p.a.", art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3, art. 17, art. 4, art. 8, art. 23a ust. 1, 2, 5 i 6, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), uchylił od [...] r. do [...] r. decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] przyznającą E. S. pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenia pielęgnacyjne na okres od [...] r. do [...] r. na rzecz A. S.. W odwołaniu od tej decyzji E. S. zarzuciła jej wydanie z naruszeniem: - art. 107 k.p.a. w związku z art. 23a ust. 5 oraz art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przede wszystkim brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn przyjęcia daty [...] r., od której organ uchylił decyzję, - art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, - art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji z mocą wsteczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 895/16 stwierdził nieważność tej decyzji z uwagi na to, że odwołanie nie zawierało podpisu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po uzupełnieniu braku formalnego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przytoczyło przepis art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz znowelizowany przepis art. 23a ust. 1, 2 i 5 powołanej ustawy. Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie Marszałek Województwa Z. ustalił, iż zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do strony zachodzi od dnia [...] r., zatem zgodnie z art. 23a ust. 5 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji był uprawniony do uchylenia decyzji ostatecznej z dniem, w którym stwierdzono, że zachodzi konieczność zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie organ odwoławczy przytoczył przepis kompetencyjny – art. 32 ust. 1 ustawy, uprawniający organ do dokonania bez zgody strony zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję E. S. wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji. Ponownie podniosła zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przyczyn dla których organ uchylił decyzję ostateczną, niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego niewłaściwą wykładnię oraz brak ustalenia, czy skarżąca albo członek jej rodziny pobierał jakiekolwiek świadczenia w kraju zatrudnienia ojca dziecka, a także uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., uchylającą własną decyzję z dnia [...] r., o przyznaniu na rzecz A. S., pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Organy obu instancji pomoc finansową przyznaną na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. z 2011 r. Nr 295 poz. 1746) uznały za rodzaj świadczenia rodzinnego, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji przyjęły, że decyzja przyznająca to świadczenie powinna zostać uchylona w związku z ustaleniem, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczeniami rodzinnymi są: 1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego; 2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne; 3) zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a; 3a) świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b; 4) jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka; 5) świadczenie rodzicielskie. Istota sprawy będącej przedmiotem rozpoznania sprowadza się do zbadania, czy organy prawidłowo zakwalifikowały świadczenie przyznane na rzecz A. S. jako świadczenie rodzinne w rozumieniu powołanego wyżej przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od tego bowiem uzależnione jest stosowanie, w dalszej perspektywie, przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne zawiera się w katalogu wymienionych wyżej świadczeń rodzinnych, przyznawanych w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże pomoc finansowa, realizowana w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, już się w tym katalogu nie mieści. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych, na podstawie których przyznawana jest rzeczona pomoc finansowa zawiera art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.). Zgodnie ust. 1 tego przepisu, Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. z 2011 r. poz. 1746) stanowi realizację delegacji ustawowej w tym zakresie. Oznacza to, że pomoc rządowa przyznawana osobom na podstawie przepisów rozporządzenia jest świadczeniem z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, a zatem do postępowania w zakresie przyznania tego świadczenia zastosowanie znajdą przepisy ustawy o pomocy społecznej, a nie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jakkolwiek pomoc rządowa, przyznawana w ramach programu, dedykowana jest określonej kategorii beneficjentów, to jest osobom mającym ustalone za miesiąc styczeń, luty, marzec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (§ 2 ust. 1 rozporządzenia), to jednak okoliczność ta nie zmienia kwalifikacji tej pomocy i nie czyni z niej automatycznie świadczenia rodzinnego. Przyjęcie rządowego programu pomocy społecznej jest aktem planistycznym. Program tego rodzaju, uchwalony przez Radę Ministrów, ma charakter aktu fakultatywnego; Rada Ministrów - uchwalając go - korzysta z uznania administracyjnego; kieruje się własną oceną stosunków społecznych i sytuacji grup społecznych narażonych na ryzyko oznaczonego typu lub już nim dotkniętych. Program winien zawierać ustalenie zjawisk społecznych wymagających interwencji w drodze pomocy społecznej, określać czasowo i przestrzennie występujące zjawiska; wskazywać zakres działań, które mają w założeniu Rady Ministrów przeciwdziałać lub znosić niepożądane społecznie zjawiska lub ich ekspektatywy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1273/15- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro tak, to rozważenia wymagało, czy do świadczenia przyznanego w oparciu o przepisy ustawy pomocy społecznej zastosowanie mają zasady dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr 883/2004. Zgodnie z art. 3 ust. 5 lit. a tego rozporządzenia, jego przepisy nie mają zastosowania do pomocy społecznej i medycznej. Z regulacji powyższej wynika zatem wprost, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego nie dotyczy świadczeń przyznawanych w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że brak było podstaw do uchylenia decyzji przyznającej E. S., na rzecz A. S. pomoc finansową w ramach rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne z przyczyn wskazywanych przez organy, które zaliczyły przyznaną pomoc do kategorii świadczeń rodzinnych. W ocenie Sądu, przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem – jak już wyżej wskazano świadczenie zostało przyznane na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a więc uchylenie decyzji w tym zakresie również winno być oparte o przepisy tej ustawy, a organem właściwym do podjęcia tego rozstrzygnięcia będzie w dalszym ciągu organ, który wydał decyzję o przyznaniu świadczeń. Wydanie decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w ramach programu rządowego winno jednak zostać poprzedzone ustaleniem, jakiej treści decyzja została wydana w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego, za wskazany w decyzji o przyznaniu pomocy w ramach rządowego programu okres. Od tego bowiem uzależnione będzie uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy z programu rządowego. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze stwierdzeniem, że zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie ma charakteru definitywnego. Nie przesądza bowiem, czy świadczenie skarżącej przysługiwało, o tym bowiem zdecyduje marszałek województwa. Dopiero wówczas, gdy decyzja marszałka o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne stanie się ostateczna, ziszczą się przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy w ramach rządowego programu. W związku z powyższym, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 23a ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o ich uchyleniu.