II SA/Sz 1121/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania zniechania dalszych robót budowlanych I. u c h y l a zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...] złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca I994r. Prawo budowlane/Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz.2016) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorowi M. W. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizowaną przebudową budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego na działce nr [...] w obr. [...] w [...] (posesja przy ul. [...] ) uzasadniając ją niewykonaniem przez M. W. inwentaryzacji nakazanej wcześniej wydanym postanowieniem. Od powyższej decyzji M. W. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż organ powiatowy wydał swą decyzję w oparciu o całkowicie nieprawdziwe ustalenia oraz naruszył przepis art. 107 § 3 Kpa, nie podając dowodów na poparcie swoich twierdzeń ani nie wyjaśniając podstawy prawnej decyzji. Skarżący przedłożył wymaganą inwentaryzację w terminie, dlatego organ nie miał prawa wydać skarżonej decyzji. Ponadto organ I instancji, w postanowieniu z dnia [...]r. nie pouczył go o sposobie wykonania inwentaryzacji, a zatem nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 9 Kpa. Nie może żądać od niego wiedzy specjalistycznej i stosowania się do bliżej nieokreślonych "zasad" i "polskich norm". Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 51 ust. 1 pkt 1oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przytoczono ustalenia faktyczne stwierdzono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...]r. na wniosek Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w [...], przeprowadził wizję lokalną w budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, położonym przy ul. [...] w [...]. W jej trakcie stwierdził, iż prowadzone są roboty budowlane polegające na: - wymurowaniu ścianek działowych z gazobetonu, wydzielających trzy pokoje oraz pomieszczenie higieniczno - sanitarne, na piętrze, - skuciu tynków wewnętrznych oraz usunięciu wszystkich warstw podłogowych nad konstrukcją stropu, - wykonaniu nowego stropu w miejscu dawnej klatki schodowej, między parterem a piętrem, - rozebraniu stropu na powierzchni około 2,0 x 2,1m, oraz w parterze budynku roboty budowlane związane z: - skuciu tynków wewnętrznych, - wykonaniu otworu drzwiowego w ścianie działowej i innych tego rodzaju robót.. W trakcie kontroli stwierdzono też brak traktu komunikacyjnego pomiędzy wszystkimi kondygnacjami. Dokonano wymiany trzech drewnianych okien na plastikowe. Na elewacji od strony ulicy [...] oraz działki nr [...] wymieniono stolarkę okienną. Na elewacji od strony działki nr [...] wstawiono okno w wymiarach 1,50 x 1,45m, pomniejszając pierwotny otwór. Wykonano rozbiórkę instalacji gazowej, wodnej, kanalizacyjnej oraz część instalacji elektrycznej. Ww. roboty budowlane inwestor M. W. prowadził bez stosownego pozwolenia na budowę. Po ustaleniu powyższego, w dniu [...] r. PINB w [...], na podstawie art. 50 ust. l pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wydał postanowienie wstrzymujące samowolnie wykonywane roboty budowlane związane z przebudową ww. budynku mieszkalnego oraz nałożył na M. W. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. W związku z nie wywiązaniem się przez inwestora z nałożonego obowiązku w dniu [...] r. PINB w [...], wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt l decyzję nakazującą inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż "W dniu [...]r. inwestor w kancelarii Urzędu Miejskiego w [...] złożył pismo, w którym lakonicznie opisał wykonane roboty budowlane. Ponieważ ustanowiony obowiązek /wykonania inwentaryzacji /nie został wykonany, zasadnym stało się wydanie niniejszej decyzji". Na ww. roboty budowlane, polegające na przebudowie budynku mieszkalnego oraz przebudowie instalacji wewnętrznych inwestor nie uzyskał pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. W takim przypadku, organ powiatowy, na podstawie art. 50 ust. l pkt 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót, które są wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. W postanowieniu można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Zgodnie z art. 50 ust. 4 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, rozpoczęte bez pozwolenia na budowę opisane wyżej roboty budowlane oraz brak przedłożenia właściwie sporządzonej inwentaryzacji wykonanych robót, która m. in. w toku dalszego postępowania pozwoliłaby na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego wykonanych robót, skorzystał z możliwości zastosowania przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i wydał zaskarżoną decyzję o zaniechaniu robót budowlanych. Dalsze roboty inwestor będzie mógł wykonywać po uzyskaniu stosownego pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno budowlanej. Zatem organ I instancji zaskarżoną decyzję wydał zgodnie z prawem. Podnoszone w odwołaniu uchybienie formalne, dotyczące nie uzasadnienia przez organ I instancji, podstawy prawnej wydanej decyzji, zostało skorygowane przez organ odwoławczy. Terminowość przedłożenia przez skarżącego inwentaryzacji nie ma znaczenia dla przyjętego rozstrzygnięcia. Pozostałe argumenty skarżącego zawarte w odwołaniu nie zostały uwzględnione, gdyż nie zapoznanie się inwestora z przepisami ustawy Prawo budowlane nie zwalnia go od odpowiedzialności ponoszonej na skutek naruszenia tych przepisów. Powyższą decyzję ostateczną M. W. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: • rażące naruszenie art. 9 Kpa polegające na przyjęciu, iż organ administracji publicznej - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie musi informować o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na wydanie decyzji, oraz nie jest zobowiązany do udzielania wyjaśnień i pouczeń, czyli działania w taki sposób, aby obywatel nie poniósł uszczerbku wynikającego z nieznajomości szczególnych regulacji, których nawet sam organ nie potrafi wskazać, • rażące naruszenie art. 10 Kpa polegające na przyjęciu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie musi zapewnić stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w szczególności przed wydaniem decyzji nie musi udostępnić zebranego materiału dowodowego, ani umożliwić stronie wypowiedzenia się co do niego, • rażące naruszenie art. 110 Kpa polegające na uznaniu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest -związany wydaną przez siebie decyzją i może zmienić jej podstawę faktyczną i prawną w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego, zaś organ odwoławczy w swoich decyzjach jest uprawniony do "prostowania naruszeń formalnych", których dopuścił się organ niższego stopnia, • naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, wyrażające się w tym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął, iż miał prawo wydać decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, pomimo, iż skarżący wypełnił nałożony na niego obowiązek sporządzenia inwentaryzacji robót budowlanych, • poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, takich jak: a/ przyjęcie, iż skarżący wymienił trzy okna drewniane na plastikowe, podczas gdy skarżący kupił budynek już z zamontowanymi takimi oknami, b/ przyjęcie, iż skarżący wymienił okno na elewacji od strony działki pomniejszając pierwotny otwór, podczas gdy skarżący kupił budynek już z takim oknem, c. przyjęcie, iż skarżący wykonał nowy strop w miejscu bliżej nieokreślonej dawnej klatki schodowej, o której istnieniu skarżący nic . nie wie, gdyż kupił budynek w takim stanie, w jakim się on obecnie znajduje, • naruszenie art. 29 ust. 2 pkt. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane są przebudową obiektu budowlanego i że skarżący w związku z tym winien był uzyskać pozwolenie na budowę, podczas gdy roboty wykonane przez skarżącego nie wychodzą poza ramy zwykłej renowacji i w związku z tym nie wymagają pozwolenia na budowę, • rażące naruszenie przez organ odwoławczy, art. 107 Kpa poprzez nieodniesienie się do większości zarzutów skarżącego stawianych decyzji organu I instancji oraz niepodanie żadnej podstawy faktycznej i prawnej nieuwzględnienia ,.pozostałych argumentów skarżącego", Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej: Ppsa/. Przeprowadzona po tym kątem analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, iż skargę uznać należy za zasadną, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Za istotny zarzut skargi wskazujący uchybienie organu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy uznać należy zarzut naruszenia art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane; polegający na przyjęciu przez organ, iż skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] r. polegające na złożeniu inwentaryzacji wykonawczej robót budowlanych, w sytuacji, gdy organ nakładający obowiązek nie określił zakresu ani szczegółowych wymogów tej inwentaryzacji, czy dokumentu, który skarżący miał przedłożyć, w sytuacji gdy skarżący wykonując to postanowienie złożył organowi I instancji pismo zatytułowane "inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], zawierające spis /wykaz/ wykonywanych przez skarżącego w tym budynku robót budowlanych. Pismo to wysłał pocztą w dniu [...]r. tj. w 30-tym dniu od doręczenia mu postanowienia z dnia [...]r. nakładającego obowiązek złożenia inwentaryzacji wykonanych robót w terminie 30 dni. Jeśli – zdaniem organu nadzoru budowlanego – przedłożona przez skarżącego "inwentaryzacja" nie spełniała wymogów lub oczekiwań organu i nie pozwalała na wydanie decyzji trybie art. 51 Prawa budowlanego winien był on kierując się zasadami art. 7, 8 i 9 kpa sprecyzować nałożony obowiązek. Skoro tego nie uczynił, nakładając ogólnikowy obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, nie może twierdzić, że skarżący nałożonego obowiązku nie wykonał w sytuacji, gdy złożył on dokument, nazwany "inwentaryzacja", w którym – kierując się jedynie słownikowym znaczeniem słowa "inwentaryzacja" zawarł spis wykonanych robót. Nakładając taki obowiązek organ powinien był wskazać określone prawem wymogi, które inwentaryzacja powinna spełniać. Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, iż skarżący pismem z dnia [...]r. został zawiadomiony przez organ I instancji w trybie art. 10 Kpa o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów i materiałów. Nie został jednak w tym samym trybie zawiadomiony i pouczony już po złożeniu "Inwentaryzacji..." z dnia [...]r. a przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., co uniemożliwiło mu ewentualne uzupełnienie braków żądanej przez organ nadzoru budowlanego inwentaryzacji spełniającej określone wmiatania. W tej sytuacji skargę uznać należało za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 P.p.s.a oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.