II SA/Sz 1122/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi L. M. i P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego N. L. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] działając w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 – 3 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia P. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] nakładające na skarżącego opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł za dobudowanie do domku letniskowego dobudówki o konstrukcji drewnianej o wymiarach ca [...] m (według opracowanej dokumentacji projektowej [...] m) na terenie działki nr [...] w miejscowości S., gm. G. bez pozwolenia na budowę, orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej określenia wymiarów dobudówki i orzekł o jej wymiarach: [...] m x [...] m, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 27 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny domku letniskowego nr [...] stanowiącego własność L. i P. M. od dnia 30 sierpnia 2002 r., w wyniku których ustalił, że przedmiotowy domek o konstrukcji drewnianej ustawiony jest na bloczkach betonowych, przegrody ścienne od zewnątrz obite są panelami z PVC, a dwuspadowy dach o konstrukcji drewnianej pokryty jest blachą trapezową. Nadto obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, wody i kanalizacji sanitarnej, wydzielona jest w nim kuchnia, toaleta, pokój i pomieszczenie gospodarcze. Wymiary obiektu wynoszą [...] m (w tym podcień o wymiarach [...] m). W trakcie oględzin nie okazano pozwolenia na budowę obiektu, natomiast P. M. oświadczył, że w obecnym miejscu domek został ustawiony w 1983 r. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r. organ powiatowy działając w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi przedłożenie w określonym terminie konkretnych dokumentów, w celu doprowadzenia dobudowanej części obiektu o wymiarach ca. [...] m do stanu zgodnego z prawem. W następstwie wywiązania się zobowiązanego z nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 maja 2013 r. na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 – 3 ustawy Prawo budowlane orzekł o nałożeniu na skarżącego opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł w związku z dobudowaniem do domku letniskowego dobudówki o konstrukcji drewnianej o wymiarach ca [...] m bez pozwolenia na budowę. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. M. wniósł o jego zmianę, ponieważ w jego ocenie nałożona opłata jest bardzo krzywdząca i przekracza wartość kempingu. Ponadto skarżący nie zgodził się z zarzucaną mu samowolą budowlaną polegającą na dobudowaniu dobudówki o wymiarach [...] m, wyjaśniając, że w dniu 29 sierpnia 2002 r. nabył domek w skład którego wchodziły pokój, kuchnia i pomieszczenie gospodarcze (aktualnie traktowane jest przez organ jako dobudówka). Domek ten postawiony w 1983 r., nie był w ogóle remontowany, w związku z czym po jego zakupie od razu przystąpił do remontu. W październiku 2002 r. tył domku był w ruinie, natomiast boki były już wyremontowane, co w ocenie skarżącego spowodowało, że w tworzonych w tym czasie szkicach geodezyjnych wadliwie naniesiono wyłącznie pomiary wyrermontowanej części domku, pomijając zrujnowaną część pomieszczenia. Nadto bryła domku na mapce z 2002 r., którą posługuje się organ powiatowy nie odpowiada pomiarom dokonanym w listopadzie 2012 r. Mając na uwadze, że jest ona sporządzona w skali 1:500, a bok domku wymierzono na [...] m, a na mapce ma [...] mm, to powinien wynosić [...] m, a to świadczy o ujęciu na niej części istniejących pomieszczeń. Końcowo skarżący wyjaśnił, że w trakcie remontu zakończonego w listopadzie 2002 r. bryła domku nie została zmieniona i zachowane zostały wcześniejsze gabaryty. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wydał w dnia 29 sierpnia 2013 r. opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowienie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że znajduje ono oparcie w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu oraz materiale dowodowym, który stanowią: mapa sytuacyjna w skali 1:500 (stan na dzień 4.10.2002r.) sporządzona na podstawie pomiarów dokonanych w 2002 r. oraz kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu 25 stycznia 2011 r. Z analizy tych dokumentów wynika, że w 2002 r. domek miał powierzchnię zabudowy P = [...] m – wymiary ze szkicu z dnia 4.10.2002 r.), zaś z projektu budowlanego jego rozbudowy oraz inwentaryzacji budowlanej, sporządzonych w kwietniu 2013 r. wynika, że aktualnie powierzchnia zabudowy wynosi P = [...] m². Z powyższego wynika, że budynek został rozbudowany po 2002 r. o powierzchnię P = [...] m² i nie jest on tożsamy z domkiem zakupionym przez skarżącego w 2002 r., ponieważ ma inne gabaryty, co bezspornie wskazuje, że po wykonaniu pomiarów geodezyjnych w dniu 4 października 2002 r. część obiektu została dobudowana. Do zalegalizowania samowolnie wybudowanego domku, którego wymiary wskazane są m.in. w szkicu polowym wykonanym w 4.10.2002 r. i przedstawionego w załączonej przez inwestora inwentaryzacji budowlanej, sporządzonej w kwietniu 2013 r. organ powiatowy zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, natomiast w stosunku do dobudowanej części domku po 2002 r. przedstawionej w załączonym przez inwestora projekcie budowlanym sporządzonym również w kwietniu 2013 r. wskazującym wymiary części dobudowanej – [...] m organ powiatowy zastosował przepisy art. 48 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zebrane w sprawie dokumenty jednoznacznie wskazują, że P. M. nie posiadał wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę przedmiotowego domku letniskowego, w związku z czym naruszony został art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 ww. ustawy, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Prawidłowo organ powiatowy dokonał kwalifikacji stanu faktycznego i zastosował w niniejszej sprawie przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie po przedłożeniu przez inwestora wymaganych dokumentów przeprowadził w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 i 2 obowiązującego prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne, właściwie wyliczył również kwotę opłaty legalizacyjnej, która w przypadku ww. obiektu wynosi [...] zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ przytaczając treść przepisu art. 49 ust. 1 i 2 prawa budowlanego wyjaśnił, że bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Uiszczenie tej opłaty jest bowiem obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli budowlanej, natomiast konsekwencją jej nieuiszczenia jest nakazanie rozbiórki. W ocenie organu bezzasadne są również zarzuty dotyczące prawidłowości map oraz związanych z nimi pracami geodetów. Wyjaśniając powyższe organ stanął na stanowisku, że z mocy art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie jest właściwy do badania prawidłowości wykonania przez osoby posiadające uprawnienia w dziedzinie geodezji i kartografii prac geodezyjnych dotyczących spornego szkicu oraz mapy sytuacyjnej. Na postanowienie organu odwoławczego P. M. i L. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o jego uchylenie zarzucili: - naruszenie art. 7, art. 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na mapie sytuacyjnej sporządzonej w dniu 25 stycznia 2011 r. przez geodetę E. M., - naruszenie art. 9 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. przez niezawiadomienie skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, - naruszenie art. 76 § 1 K.p.a. poprzez przyznanie waloru dokumentu urzędowego mapie sytuacyjnej z dnia 25 stycznia 2011 r. podczas, gdy według ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi ona dokumentu geodezyjnego, - dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym przez wadliwe przyjęcie, że skarżący dokonał rozbudowy domku letniskowego po 2002 r. bez wskazania, czy rozbudowa miała miejsce po dacie wejścia w życie przepisu art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wprowadzającego opłatę legalizacyjną, mimo, że prawidłowa ocena materiału dowodowego przeczy rozbudowie po 11.07.2003 r., - naruszenie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący wykonał dobudówkę w [...] r., skutkiem czego postępowanie legalizacyjne winno być przeprowadzone na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, które nie przewidywały opłaty legalizacyjnej, - naruszenie art. 8 K.p.a. przez nieuzasadnione dyskryminowanie skarżącego w porównaniu z innymi właścicielami domków letniskowych, wobec których zastosowano procedurę legalizacyjną przy założeniu, że domki zostały wybudowane przed 2002 r. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy organu powiatowego w sprawie postępowania legalizacyjnego prowadzonego odnośnie pozostałych domków. W treści skargi skarżący wskazali, że w oparciu o mapę sytuacyjną sporządzoną w 2011 r. organ wywiódł, że w 2002 r. domek miał powierzchnię zabudowy P = [...] m², a aktualnie [...] m². Mimo kwestionowania przez skarżącego prawidłowości sporządzonej mapy, organ nie podjął żadnych czynności mających na celu jej weryfikację. W ocenie skarżących sporządzenie w 2011 r. mapy obrazującej stan na dzień 4 października 2002 r. nie stanowi odzwierciedlenia faktycznych gabarytów domków, a skoro organ oparł na niej swoje rozstrzygnięcie, to winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie co do jej treści. Nadto fakt wykonania dobudówki przed rokiem 2002 mógł być wykazany na podstawie zeznań świadków, jednakże organ wnioskowanego dowodu nie przeprowadził. Zdaniem skarżących skoro między 2002 r. a 2013 r. nie wykonywali żadnych prac polegających na rozbudowie domku, a mapa sytuacyjna stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej decyzji sporządzona w dniu 25 stycznia 2011 r. (odzwierciedlająca stan na 4.10.2002 r.) wskazuje inne parametry domku niż wykazane w mapie inwentaryzacyjnej sporządzonej w kwietniu 2013 r. stanowiącej podstawę do legalizacji domku rozbudowanego bez pozwolenia na budowę, to nie może ona stanowić dowodu w sprawie z uwagi na wynikające z niej sprzeczności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo pismem procesowym z dnia 2 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżących ustanowiony na zasadzie prawa pomocy podtrzymał stanowisko skarżących w niniejszej sprawie wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty skutecznie podważają legalność zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Przede wszystkim należy podkreślić, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidulanym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, postanowienie organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętego postanowienia przy zastosowaniu kryterium legalności obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie postanowienia poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale 2 działu I K.p.a. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszelkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek postanowienia oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, czyli czy nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ustalenia stanu faktycznego były niepełne, a wnioski wyciągnięte przedwcześnie, co oznacza, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające jej postanowienie organu I instancji naruszają opisane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego nakładającego na P. M. opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł za samowolną realizację rozbudowy domku letniskowego o pomieszczenie gospodarcze o wymiarach [...] m. Rozstrzygnięcie to oparte zostało o ustalenia faktyczne wskazujące na dokonanie samowoli po 2002 roku. Organ wskazał, iż powyższe wynika z przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2012 r. oględzin domku kempingowego oraz sporządzonej w dniu 25 stycznia 2011 r. przez uprawnionego geodetę mapy sytuacyjnej obrazującej stan na dzień 4 października 2002 r. Z powyższego organ wywiódł, że po roku 2002 domek został rozbudowany o powierzchnię [...] m² i nie jest tożsamy z domkiem zakupionym przez skarżącego w 2002 r. ponieważ ma inne gabaryty. Natomiast skarżący wielokrotnie wyjaśniał, że nie dokonał rozbudowy, a jedynie po zakupie domku przystąpił do jego remontu, obijając jego zewnętrzne ściany panelami, które na bocznej ścianie i pomieszczeniu gospodarczym są inne, ponieważ po zerwaniu przez wiatr dotychczasowych, wykorzystał panele z rozbiórki balkonu w swoim mieszkaniu. Jednak fakt odmiennych paneli, nie może przesądzać o tym, że ta część została dobudowana. P. M. powoływał się również na treść umowy kupna sprzedaży domku, w której wyraźnie wymieniono jego części składowe, tj. pokój, kuchnia i pomieszczenia gospodarcze. Skarżący kwestionował prawidłowość map w oparciu o które organ podjął rozstrzygnięcie. W jego ocenie niemożliwe jest precyzyjne ustalenie w roku 2011 r. stanu domku na postawie szkicu sporządzonego w roku 2002. Mając bowiem na względzie, że między 2002 r. a 2013 r. nie rozbudowywał domku, a mapa sytuacyjna odzwierciedlająca stan na dzień 4 października 2002 r. (sporządzona 25.01.2011 r.) wskazuje inne parametry domku, niż wykazane w mapie inwentaryzacyjnej sporządzonej w 2013 r., to nie może ona stanowić dowodu z uwagi na sprzeczności z niej wynikające. Mimo podnoszonych przez P. M. uwag dotyczących mapy sporządzonej przez geodetę E. M. organ bezkrytycznie przyjął jej ustalenia jako wyznacznik do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nie podjął żadnych czynności w celu zweryfikowania prawidłowości sporządzonej mapy, jak chociażby przesłuchania geodety sporządzającego ww. mapę. Tymczasem sam organ powiatowy w pismach kierowanych do skarżącego wyjaśniał, że fakt, iż część gospodarcza domku w dniu jego pomiaru była w nieodpowiednim stanie technicznym i nie została uwzględniona w pomiarach geodezyjnych w 2002 r. może zostać uwzględnione w przypadku potwierdzenia tego faktu przez geodetę opracowującego mapę. Skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania podnosił, że nie dokonał rozbudowy zakupionego domku letniskowego, a jedynie go wyremontował poprzez wymianę płyt pilśniowych na nowe i częściowo paneli użytych demontażu jego mieszkania w G. Na okoliczność udowodnienia powyższych faktów przedstawiał listę świadków. Jednak organ wskazanych osób nie przesłuchał, co więcej w dokonanym rozstrzygnięciu w żaden sposób nie ustosunkował się do złożonego przez skarżącego wniosku. Zauważyć należy, że zeznania wskazanych świadków również mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia spornej okoliczności. Jednakże skarżącemu nie dano szans na wykazanie, że nie dokonał rozbudowy domku. Wskazać należy, że dopiero poprawnie ustalony stan faktyczny może stanowić podstawę do oceny materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, skutkiem czego organy wbrew wymogom art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Powyższe wadliwości w prowadzeniu postępowania dowodowego spowodowały, że wbrew wymogom z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim zasadnicza dla tej sprawy okoliczność, tj. data powstania spornej dobudówki. Ustalenie powyższej okoliczności ma również znaczenie dla określenia właściwego stanu prawnego i tym samym zastosowania bądź przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, bądź przepisów aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Powyższe istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powodują, że postępowanie to winno zostać przeprowadzone jeszcze raz przez organy administracji publicznej. W szczególności organy rozpoznając sprawę po raz kolejny obowiązane będą ustalić w sposób dokładny i wyczerpujący stan faktyczny, a przed wydaniem rozstrzygnięcia stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. umożliwić stronom zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranych materiałów dowodowych. Wobec wskazanych okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a w przedmiocie wykonalności w oparciu o przepis art. 152 tej samej ustawy.