II SA/Sz 1124/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi B. B. – S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. B, umarzającą postępowanie w sprawie i odmówiło B. B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym w parterze przy al. W. (działka X) w S. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, co następuje: B. B., pismem z dnia 5 października 2005 r., złożyła do Urzędu Miasta w S. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym w parterze na terenie położonym przy al. W. w S. Do wniosku strona załączyła trzy warianty zabudowy planowanej inwestycji. Postanowieniem C Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., uzgodnił lokalizację powyższej inwestycji z następującymi uwagami: - w przypadku zlokalizowania obiektów i infrastruktury technicznej w pasie drogowym należy uzyskać zgodę Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., - dla planowanej inwestycji należy wykazać się dostępem do drogi publicznej, - zakazuje się lokalizacji zjazdu z al. W., - na terenie objętym inwestycją należy zapewnić niezbędną liczbę miejsc postojowych, - obsługę komunikacyjną należy uzgodnić z Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w S. Wnioskodawczyni, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku o charakterystykę inwestycji w zakresie zagospodarowania terenu oraz gabarytów, formy i funkcji projektowanego obiektu, w piśmie z dnia 10 listopada 2006 r. oświadczyła, że do wniosku z dnia 5 października 2005 r. załączyła trzy warianty zagospodarowania posiadanej działki, jednakże mając na względzie treść postanowienia C, zakazującego zjazd z al. W., możliwy byłby sposób zagospodarowania działki według wariantu pierwszego, tj. wjazd do garażu od strony ul. M. poprzez działkę Y. Decyzją D Prezydent Miasta S., w wyniku rozpatrzenia wniosku B. B. o ustalenie warunków zabudowy z dnia 5 października 2005 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla terenu przy ul. M. w S. (działka X). W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowana lokalizacja budynku nie będzie stanowić kontynuacji linii zabudowy, formy i gabarytów charakterystycznych dla zabudowy mieszkalnej przy ul. M. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie oraz o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki w takim procencie i w takiej wysokości, jakie są możliwe w tym rejonie. Odwołująca się podniosła ponadto, że możliwy jest zjazd z ul. M. poprzez działkę Z, przyległą do działki X, bowiem w postanowieniu C zakazano jedynie zjazdu z al. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją E, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium uznało za trafny zarzut podniesiony w odwołaniu, że organ pierwszej instancji, odmawiając ustalenia warunków zabudowy nie uwzględnił okoliczności, że działka X posiada dostęp do stanowiącej drogę publiczną ul. M. poprzez należącą do strony działkę Y (czyli przez drogę wewnętrzną). Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast ze stroną, że działka X ma zapewniony dostęp do al. W. przez stanowiącą własność Gminy Miasto S. działkę Z, bowiem z akt postępowania nie wynika, że w tym celu została ustanowiona służebność drogowa albo że działka Z jest drogą wewnętrzną. W ocenie organu odwoławczego zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a mianowicie - po uwzględnieniu zawartej w odwołaniu kolejnej zmiany wniosku z dnia 5 października 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej ustalenia tych warunków w takich parametrach, jakie są możliwe w rejonie inwestycji - ustalenia, czy działka X posiada dostęp do drogi publicznej i czy zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 16 kwietnia 2007 r., uzupełnionym w dniu 27 kwietnia 2007 r., B. B. wniosła o częściową zmianę postanowienia Prezydenta Miasta S. C (wznowienie postępowania) ze względu na to, że, zdaniem strony, zapis pkt 3 niniejszego postanowienia, stanowiący o zakazie lokalizacji zjazdu z al. W., jest nieuzasadniony, gdyż, zgodnie z informacją uzyskaną w Urzędzie Miejskim, możliwy jest zjazd z al. W. z parkingu obsługującego pawilon, w którym mieszczą się gabinety lekarskie. Dlatego też strona zawnioskowała o zamieszczenie w przedmiotowym postanowieniu zapisu, że zjazd z al. W. jest w miejscu, gdzie odbywa się zjazd z parkingu obsługującego powyższy pawilon. Postanowieniem F Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przekazało wniosek strony o wznowienie postępowania i częściową zmianę powyższego postanowienia zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta S. W dniu 5 lipca 2007 r. strona wniosła zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta S. co do nierozpoznania wniosku strony z dnia 16 kwietnia 2007 r. o wznowienie postępowania. Decyzją B Prezydent Miasta S. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku B. B. z dnia 5 października 2005 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że w związku ze zmianą dokonaną przez wnioskodawczynię w treści wniosku dotyczącego wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy działki X z obsługą komunikacyjną zakładającą zjazd z al. W., wezwano stronę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku w zakresie wykazania dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej – al. W. Inwestor nie uzupełnił wniosku w zakreślonym terminie, w związku z tym, w ocenie organu, postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji B. B. wniosła o jej uchylenie oraz o rozpatrzenie zażalenia wniesionego przez nią w dniu 5 lipca 2007 r. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w sprawie nierozpoznania wniosku strony o wznowienie postępowania z dnia 16 kwietnia 2007 r., jak również o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem G Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało za uzasadnione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 października 2007 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem H Prezydent Miasta S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zmiany zapisów postanowienia tego organu C. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., powołaną na wstępie decyzją A, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem użytkowym w parterze przy al. W. (działka X) w S. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, celem strony jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia z ustaleniem sposobu komunikacji od al. W. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym, wiążącym pozostaje jednak postanowienie C wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta S. wskazujące na zakaz lokalizacji zjazdu od al. W. Taki stan rzeczy uniemożliwia zatem wydanie dla strony decyzji zgodnej z jej żądaniem. Okoliczność ta stanowi jednak przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie zaś do umorzenia postępowania w sprawie. Niemożność natomiast ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia wynika z żądania strony ustalenia obsługi komunikacyjnej od al. W. Kolegium wskazało ponadto, że w przypadku zmiany stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia sposobu komunikacji zgodnie z żądaniem strony, zaistnieje podstawa do wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. B. B. wniosła o jej uchylenie oraz o "skierowanie sprawy do Prezydenta Miasta S. celem ustalenia warunków zabudowy działki X ". W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pismem z dnia 10 października 2007 r. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta S. C jako wydanego bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia będzie równoznaczne z nieistnieniem zakazu zjazdu z al. W. dla obsługi działki X. A tym właśnie uzasadniono w zaskarżonej decyzji odmowę ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo wskazano, że zmiana stanowiska organu pierwszej instancji, co do ustalenia sposobu komunikacji, umożliwiająca wznowienie postępowania, nie zapewni stronie kontynuacji jej starań o wydanie warunków zabudowy posiadanej działki budowlanej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Wskazane przepisy pozwalają zatem na kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. W wyniku dokonanej, przez Sąd oceny należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest postępowaniem wnioskowym, a to oznacza, że może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy określa treść wniosku, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. W rozpoznawanej sprawie B. B. w dniu 5 października 2005 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w którym określiła planowany sposób zagospodarowania terenu w trzech różnych wariantach. Poszczególne warianty, w szczególności wariant III od I, różniły się w sposób zasadniczy, tj. terenem objętym wnioskiem oraz planowanym dostępem do drogi publicznej. Wariant II, przy założeniu dojazdu od strony ul. M., w zasadzie pokrywa się z wariantem I, jednak przy założeniu dojazdu od ul. W. nie jest tożsamy z pozostałymi wariantami. Przy tak zasadniczych różnicach poszczególnych wariantów planowanej zabudowy nie było możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy tak jakby skarżąca złożyła jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku bowiem wariantu III oraz II (przy założeniu dojazdu od al. W.) zasada dobrego sąsiedztwa winna być oceniana w stosunku do zabudowy wzdłuż al. W. Natomiast w przypadku wariantu I oraz II (przy założeniu dojazdu od ul. M.) w stosunku do ul. M. Mając na uwadze, że wariant II i III różnią się terenem planowanej inwestycji, należy przyjąć, że skarżąca w sumie złożyła trzy wnioski o ustalenie warunków zabudowy. W takiej sytuacji organy zobowiązane były rozpatrzyć wszystkie złożone wnioski. Analizując akta sprawy można wysnuć wniosek, że rozpatrując po raz pierwszy sprawę skarżącej organy rozpatrzyły tylko wariant I planowanej zabudowy. Pozostałe warianty nie były rozpatrywane, chociaż z akt nie wynika aby skarżąca zrezygnowała z któregokolwiek sposobu planowanej zabudowy. Gdyby nawet tak było, to i tak należałoby wydać decyzje o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Natomiast rozpatrując sprawę ponownie wydaje się, że organy rozpatrzyły wariant II planowanej zabudowy, skoro żądały od skarżącej wykazania dostępu do al. W. przez działkę Z. W wariancie III skarżąca planowała zabudowę działki nr Z, która bezpośrednio przylega do linii rozgraniczającej al. W. Oznacza to, że nie wiadomo z jakiej przyczyny wariant III w ogóle nie był przez organy rozpatrywany. Nie wydaje się aby zachodziły jakieś przeszkody uniemożliwiające rozpatrzenie tego wariantu, w sytuacji gdy w sprawie warunków zabudowy nie bada się czy wnioskodawca posiada prawo do terenu objętego wnioskiem. W każdym razie z akt administracyjnych nie wynika, aby organy rozpatrzyły sprawę skarżącej w całości. Niewątpliwie brak jest decyzji rozstrzygającej w sprawie wariantu III planowanej zabudowy oraz brak jest ewentualnej decyzji o umorzeniu postępowania w zakresie w jakim skarżąca cofnęła wniosek. Przy tym jeżeli skarżąca faktycznie cofnęła wniosek dotyczący któregokolwiek wariantu, to winno to znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych w formie pisemnej, bowiem tylko oświadczenie strony złożone w formie pisemnej będzie mogło stanowić podstawę do odstąpienia od merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz do ewentualnego umorzenia postępowania. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego. Nadto w przedmiotowej sprawie organy, nie rozstrzygając sprawy w całości, naruszyły przepis art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie należy traktować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji, a w pkt II na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a