II SA/Sz 1126/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] r. nr [..], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. na rzecz skarżącego J. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta G. umorzył postępowanie w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina G., stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji [...], w dzierżawie J. D. zam. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy podał, że w dniu 3 lipca 2015 r. na wniosek J. D., reprezentowanego przez radcę prawnego, z dnia 23 marca 2015 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na działce nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina G., stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji [...], której jest dzierżawcą. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wskazał, że realizacja wniosku nastąpi w terminie do dnia 3 września 2015 r., do czasu dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentacji z przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w ww. działce. Jednocześnie organ wyjaśnił, że J. D. w piśmie z dnia 3 marca 2015 r. zobowiązał się do poniesienia kosztów przeprowadzenia czynności przez uprawnionego klasyfikatora. Z uzasadniania wynika ponadto, że Starosta G., na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246), upoważnił M. K. R. zwanego "klasyfikatorem", do przeprowadzenia czynności klasyfikacyjnych w terenie i sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji gruntów na obszarze działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina G. W dniu 4 września 2015 r. do organu wpłynęła opinia klasyfikatora, z której wynika, że po przeprowadzeniu oględzin terenowych i zapoznaniu się z opracowaniem pt. "Ocena przydatności zbiorników wodnych położonych na działce nr [...] obrębu Ś. gmina G. dla celów rybackich" z marca 2014 r. sporządzonym przez mgr inż. A. S., na zlecenie dzierżawcy J. D., uznał on, że aktualnie teren nie nadaje się do hodowli ryb, stanowi kopalnię o przerwanej eksploatacji, W wyniku oględzin klasyfikator stwierdził, że od roku 1999 nie nastąpiły żadne istotne zmiany w sposobie zagospodarowania działki, które uzasadniałyby zmianę N - nieużytki na użytek rolny Wsr - ŁV, jakim jest grunt pod stawem i zmiana N na ŁV — łąka klasy V. Klasyfikator wskazał również, że zapoznał się z ekspertyzą hydrologiczno- hydrograficzną z października 2012 r., sporządzoną przez mgr R. S., hydrologa uprawnionego, na zlecenie Agencji [...], która zakwalifikowała wody powierzchniowe na działce nr [...] z obrębu Ś. jako wody stojące - Ws i rowy - W. Wyjaśnił, że gdyby przekwalifikowanie miało mieć miejsce, to winno doprowadzić do określenia zalanych terenów jako Ws - wody stojące. Dodatkowo stwierdził, że J. D. oświadczył, iż w przypadku zmiany gruntów na Ws - wodę stojącą nie będzie pokrywał kosztów pomiaru zasięgu konturów i sporządzenia związanej z tą zmianą dokumentacji geodezyjnej. W dniu 12 października 2015 r. do organu powiatowego wpłynęły pisma J. D. i jego pełnomocnika. J. D. ponownie wnioskował o zmianę konturów działki nr [...] na N - nieużytki, oraz poinformował o toczącym się w sprawie przeklasyfikowania gruntów z dnia 5 sierpnia 2013 r., postępowaniu karnym. Pełnomocnik J. D. wskazał, że stanowisko klasyfikatora w kwestii ewentualnego przeklasyfikowania przedmiotowego gruntu na Ws - wody stojące pozostaje błędne i jako takie nie może zostać zaakceptowane. Z uzasadnienia decyzji wynika także, że po zapoznaniu się z treścią przedłożonego przez stronę postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt: [...], Starosta G. postanowieniem z dnia 3 listopada 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie uznając, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Na skutek zażalenia J. D. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty G. Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zmianami), ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację, gruntów prowadzą starostowie. Art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy określa, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład, której wchodzą grunty. Na podstawie przepisów art. 22 ust. 2 ustawy obowiązek zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian mają podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tj. właścicieli nieruchomości. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy, jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) Organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z opinią klasyfikatora M. K. R. z dnia 4 września 2015 r. oraz stanowiskiem Strony postępowania, uznał, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina G. stało się bezprzedmiotowe i umorzył postępowanie w całości. Jednocześnie stwierdził, że w myśl wyżej określonych przepisów oraz wyżej wymienionej opinii klasyfikatora M. K. R. należy wezwać właściciela nieruchomości Agencję [...] do przeprowadzenia aktualizacji rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych w działce nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina G. J. D. złożył odwołanie od decyzji Starosty G. zarzucając naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że przedmiotowe postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, a także naruszenie art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 12 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że to wnioskodawca zobligowany byłby do poniesienia kosztów przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania J. D. podniósł, że w jego ocenie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem brak jest podstaw do uznania, że stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania. Skarżący wskazał, że organ konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, wiąże z wyrażonym w rozmowie z klasyfikatorem stanowiskiem, iż nie pokryje on kosztów pomiaru zasięgu konturów i sporządzenia związanej z tą zmianą dokumentacji geodezyjnej. W ocenie skarżącego zasadą jest, ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez organ w takim zakresie, w jakim wypełnia on swoje ustawowe obowiązki i brak jest podstaw do obciążenia go tymi kosztami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia [...] r., wyjaśniając w uzasadnieniu, że ocenie przede wszystkim podlegało, czy skarżącemu, będącemu dzierżawcą działki nr [...] w przedmiotowej sprawie przysługuje przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a. Organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza się na wniosek właściciela gruntów albo innego władającego takimi gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten zdaniem organu II instancji zawiera odesłanie do rejestru ewidencji gruntów i budynków, w którym zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego kartograficznego wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości oraz osoby, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jak widać w tym katalogu nie zostali wymienieni dzierżawcy nieruchomości. O dzierżawach, jako formie zobowiązania, a nie rozszerzonego katalogu podmiotów ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków, jest mowa w art. 20 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Zgodnie z nim w ewidencji ujawnia się informacje dotyczące umów dzierżaw, przy czym tylko te, które wyróżnił ustawodawca, a mianowicie wyłącznie dzierżawy jeżeli od wykazania tych informacji w ewidencji grantów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Z powyższego wynika, że nie wszystkie umowy dzierżaw są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków. Rozszerzenie kręgu podmiotów, które skutecznie mogłyby złożyć wniosek o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o osoby będące stroną umowy dzierżawy wykazanej w ewidencji gruntów i budynków stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa. Spowodowałoby to, że tylko dzierżawcy dla których ujawnienie umów w ewidencji gruntów powoduje nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników lub z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich mogliby być stroną takiego postępowania wykluczając pozostałych dzierżawców. Dalej organ wywodził, że ustawodawca, na gruncie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie daje przymiotu strony dzierżawcom w postępowaniach w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 2 ww. ustawy wniosek o aktualizację mogą złożyć podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, lub władający grantami na zasadach samoistnego posiadania. W związku z powyższym organ stwierdził, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek J. D. z dnia 23 marca 2015 r., powinno zostać umorzone z uwagi na fakt, iż zostało wszczęte na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Oceniając legitymację procesową skarżącego w niniejszym postępowaniu, w aspekcie art. 28 k.p.a., organ uznał, że nie przysługuje mu przymiot strony. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., dokonał merytorycznej oceny zasadności wniosku J. D. i dokonał analizy przepisów dotyczących ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz przepisów regulujących zasady aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytków gruntowych. Wskazał, że postępowanie w tej sprawie powinno zostać umorzone również i z tego powodu, iż bezspornie z oświadczeń i wniosków skarżącego wynika, że jego intencją jest zmiana użytku gruntowego w działce [...], co winno nastąpić w toku postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, a nie w trybie ponownego ustalenia klasy bonitacyjnej, obecnie ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków użytku "Wsi". Organ uznał, że Starosta G. w związku z posiadanymi informacjami i dowodami dostarczonymi przez J. D., winien rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z § 35 pkt 5 i 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków źródłem danych ewidencyjnych przy aktualizacji operatu ewidencyjnego są m. in. dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby oraz wyniki oględzin. W myśl § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, a aktualizacja następuje poprzez zastąpienie danych niezgodnych ze stanem faktycznym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym - § 45 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Z wywodów organu wnika, że kolejnym argumentem przemawiającym za umorzeniem przedmiotowego postępowania jest fakt, iż decyzja Starosty G. z dnia [...] r. znak: [...], ustalająca klasyfikację gruntów w działce nr [...] ma charakter decyzji ostatecznej. Niniejsze postępowanie toczy się w sprawie, w której już zapadła decyzja administracyjna, a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a. Organ uważa, że skarżący w swoich pismach przedłożonych Staroście G., w ramach toczącego się postępowania, domaga się wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Starosty G. z dnia [...]r. znak: [...] ustalającej gleboznawczą klasyfikację gruntów na działce nr [..], poprzez zmianę użytku gruntowego "N" na "Wsr", z powodu błędnie przeprowadzonej klasyfikacji przez klasyfikatora P. C. Niewłaściwym jest zatem przeprowadzenie w tej samej sprawie, przy tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, nowego postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ nie podzielił stanowiska Starosty G. o braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z powodu deklaracji skarżącego o braku chęci pokrycia kosztów sporządzenia projektu klasyfikacji. Wskazał ponadto, że przepisy regulujące gleboznawczą klasyfikację gruntów nie przewidują możliwości umorzenia postępowania z powodu niedostarczenia przez stronę projektu ustalenia klasyfikacji. To obowiązkiem upoważnionego klasyfikatora jest sporządzenia projektu ustalenia klasyfikacji i dostarczenie go właściwemu staroście jako efekt swojej pracy. J. D. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. zarzucając: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania z powodu uznania, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o przeprowadzanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów podczas gdy, zgodnie z niebudzącymi wątpliwości ustaleniami potwierdzonymi w orzecznictwie i doktrynie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest możliwe jedynie w przypadku, w którym postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, tj. gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ ani nie ustalił, że sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej, ani nie ustalił, że sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), zwanego dalej "rozporządzeniem", i art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 – j.t. ze. zm.), zwanej dalej "p.g.k.", w zw. z § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z tego powodu, że jest dzierżawcą, a więc posiadaczem zależnym, nieruchomości, której dotyczył wniosek skarżącego z dnia 23 marca 2015 r. o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i jako podmiotowi o takim statusie nie przysługuje mu prawo do złożenia wniosku na podstawie § 3 rozporządzenia, podczas gdy, zgodnie z § 10 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami, co w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jednoznacznie przesądza, że nie ma podstaw do uznania, iż zakres pojęcia "inny władający gruntami podlegającymi klasyfikacji gleboznawczej wykazany w ewidencji gruntów i budynków", o którym mowa w § 3 rozporządzenia, nie obejmuje dzierżawców, czyli posiadaczy zależnych, ponieważ ustawodawca wyraźnie rozróżnia w ustawie zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia "władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania", o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa geodezyjnego, od innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się nieruchomości, a więc gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do składania wniosku na podstawie § 3 rozporządzenia wyłącznie posiadaczom samoistnym, to z całą pewnością ustawodawca wskazałby wprost w § 3 rozporządzenia, że prawo złożenia wniosku na podstawie tego przepisu przysługuje władającym gruntami na zasadach samoistnego posiadania, czyli literalnie tak, jak w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa geodezyjnego; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a. i b p.g.k. w zw. z art. 336 ustawy Kodeks cywilny, zwanej dalej k.c., poprzez uznanie, że na pojęcie dzierżawy nie składa się władanie, a dzierżawca jako posiadacz zależny nie jest władającym w rozumieniu § 3 rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit a) i b) p.g.k., podczas gdy - zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 336 k.c., każdy posiadacz jest władającym i to bez względu na to, czy posiadanie ma charakter samoistny, czy zależny; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2015 r. było postępowaniem w sprawie zakończonej już prawomocną decyzją Starosty G. z dnia [...] r., znak: [...], wydaną w oparciu o te same okoliczności faktyczne, co postępowanie wszczęte na skutek wniosku Skarżącego z dnia 23 marca 2015 r. podczas gdy w sprawie zostały wydane: opinia biegłego z listy biegłych Sądu Okręgowego A. S. wskazująca na nieprawidłową klasyfikację gleboznawczą gruntu dzierżawionego przez skarżącego oraz opinia klasyfikatora M. R. z dnia 4 września 2015 r., w której klasyfikator jednoznacznie wskazał, że " duże wahania poziomu wód świadczą o tym, że są to wody stojące, nie nadające się do chowu i hodowli ryb", co wyraźnie przesądza o tym, że okoliczności faktyczne od chwili wydania decyzji Starosty G. z dnia [...] r., znak: [...], uległy zmianie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skargi wnosząc o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – j.t.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – j.t. ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ona prawo, a podniesione w skardze zarzuty okazały się zasadne. Skarżący we wniosku z dnia 23 marca 2016 r. domagał się przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Ś., gmina G., stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji [...], której jest dzierżawcą. Organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne przyjmując, że stało się ono bezprzedmiotowe, natomiast organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska, ale uznał, że umorzenie postępowania było zasadne ze względu na to, iż skarżącemu nie przysługuje w niniejszej sprawie status strony. Dokonując oceny postawionej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. tezy, że J. D. nie mógł skutecznie złożyć wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, których jest dzierżawcą należy wyjaśnić, iż postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu bądź na wniosek. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W pewnych kategoriach spraw podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania musi spełniać dodatkowe, określone przepisami warunki. Przykładem sytuacji, w której przepis dla skutecznego wszczęcia postępowania wymaga od wnioskodawcy spełnienia określonych w nim warunków jest § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246), zwane dalej "rozporządzeniem". Przepis ten stanowi, że klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu lub na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego tym gruntami, wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej właścicielem. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość złożenia wniosku przez inne aniżeli właściciel gruntów podmioty, określając jednocześnie, kto może być wnioskodawcą, to w tym miejscu należy się odwołać do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 – j.t. ze zm.), zwanej dalej również "p.g.k." i przepisów określających kiedy i jakie informacje dotyczące władających gruntami ujawniane są w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 2 p.g.k. ewidencji gruntów i budynków wykazuje się: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania; 2) miejsce pobytu stałego lub adres siedziby podmiotów, o których mowa w pkt 1; 3) informację o wpisaniu do rejestru zabytków; 4) informację, czy wyróżniony w ewidencji gruntów i budynków obszar gruntu, w całości lub w części, objęty jest formą ochrony przyrody wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, 1688 i 1936 oraz z 2016 r. poz. 703); 5) wartość katastralną nieruchomości; 6) informacje dotyczące umów dzierżawy, jeżeli od wykazania takich informacji w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. W niniejszej sprawie J. D. wnioskował o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, które dzierżawi do Skarbu Państwa. Nie ulega również wątpliwości, że jest on wykazany w ewidencji gruntów i budynków jako władający na podstawie umowy dzierżawy. Rozważenia zatem wymaga, czy należy on do wymienionych w § 3 rozporządzenia podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, innymi słowy czy można go uznać za "innego władającego gruntami". W ocenie sądu, analiza art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a) p.g.k. w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", prowadzi do wniosku, że skarżący jest "innym władającym gruntami". W odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa w ewidencji ujawniony jest nie tylko właściciel, ale również podmiot który włada lub gospodaruje tymi gruntami w rozumieniu przepisów u.g.n. Art. 13 ust. 1 u.g.n. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Oznacza to, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa mogą stanowić przedmiot dzierżawy i znajdować się we władaniu na przykład osób fizycznych. Z kolei posiadaczem rzeczy, stosownie do art. 336 k.c., jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle przepisów skarżący jest władającym gruntami, których właścicielem jest Skarb Państwa. Jako inny władający został zatem wpisany do ewidencji gruntów, zgodnie przytoczonym wyżej art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a p.g.k., co z kolei prowadzi do wniosku, że jest on "innym władającym" w rozumieniu § 3 rozporządzenia, uprawnionym po myśli tego przepisu, do złożenia wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Sąd nie podzielił wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądu, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma również art. 20 ust. 2 pkt 6) p.g.k., przepis ten bowiem przewiduje konieczność ujawniania w rejestrze gruntów i budynków informacji dotyczących umowy dzierżawy, jeżeli od ich wykazania w ewidencji gruntów i budynków uzależnione jest nabycie praw wynikających z przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, a także z przepisów o rozwoju obszarów wiejskich. Zestawienie art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a i art. 20 ust. 2 pkt 6) p.g.k. prowadzi do wniosku, że dotyczą one zakresu różnych danych ujawnianych w rejestrze gruntów i budynków. W pierwszym przypadku chodzi o ujawnienie właścicieli i osób, w których władaniu znajdują się grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, w drugim o ujawnienie danych dotyczących umów dzierżawy. W tym miejscu zauważyć należy, że dzierżawa dotyczyć może nie tylko gruntów należących do Skarbu Państwa, ale również gruntów stanowiących własność innych podmiotów. W takim przypadku dane dotyczące umowy dzierżawy, są ujawniane tylko w przypadkach wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 6) p.g.k. Analiza wskazanych przepisów wskazuje zatem na to, że w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się we władaniu lub gospodarowaniu innych podmiotów dane tych podmiotów są obligatoryjnie ujawniane w rejestrze gruntów i budynków, natomiast dane o umowie dzierżawy są ujawniane tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 6) tej ustawy. Skoro zatem ustawodawca w § 3 rozporządzenia przewidział, że uprawnionym do złożenia wniosku o przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest, oprócz właściciela, inny władający gruntami, wykazany w ewidencji gruntów i budynków, bez zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych wyłącznie do posiadaczy samoistnych, to w przypadku, gdy – jak w niniejszej sprawie, władającym jest dzierżawca gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, który na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ppkt a) został wykazany w ewidencji gruntów i budynków, to uznać należy, że posiadał on legitymację do tego, aby złożyć wniosek, a w konsekwencji istniały podstawy do uznania go za stronę postępowania. Jak słusznie zauważył organ II instancji brak jest podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego tylko z tego powodu, że wnioskodawca deklaruje, iż nie poniesie kosztów z tym związanych. Nie przesądza to bowiem o bezprzedmiotowości postępowania zwłaszcza, gdy - jak w niniejszej sprawie, potencjalna odmowa poniesienia kosztów dotyczyć miała tylko kosztów pomiaru zasięgu konturów, w przypadku zmiany klasyfikacji gruntów na Ws – wodę stojącą, a informacja o tej odmowie nie została wyrażona bezpośrednio przez skarżącego, tylko zawarta informacyjnie w piśmie klasyfikatora. Przedmiot postępowania został jasno i precyzyjnie wyrażony we wniosku skarżącego z dnia 23 marca 2015 r. i brak było, zdaniem sądu, podstaw do żądania jego uzupełnienia, a także dokonywania jego interpretacji w taki sposób, jak uczynił to organ II instancji. Skarżący zarówno we wniosku jak i wielokrotnie w toku postępowania deklarował, że żąda przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a zmiana wpisu w ewidencji gruntów i budynków ma być następstwem ustaleń poczynionych w toku tego postępowania, którego zasadność przeprowadzenia organ I instancji co prawda dostrzegł, jednak uznał, że z wnioskiem o jego przeprowadzenie powinien wystąpić właściciel gruntów. W tym miejscu wspomnieć należy, że sąd nie podzielił poglądu organu II instancji, z którego wynika, że wnioskowana zmiana nie dotyczy zmiany klasy bonitacyjnej, bowiem jak wynika z akt postępowania sporne grunty, na skutek przeprowadzonej w 2013 r. klasyfikacji zakwalifikowano jako łąki klasy V, co kwestionuje skarżący, a zatem spornym w tej sprawie jest nie tylko oznaczenie gruntów, ale również określenie ich klasy bonitacyjnej. Obowiązkiem organu I instancji było zatem zbadanie, czy wniosek spełnia wymogi formalne, a następnie przeprowadzenie postępowania, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, zaś w przedmiocie kosztów tego postępowania organ powinien procedować zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 262 i nast. k.p.a. Odrębnego omówienia wymagają konsekwencje przyjęcia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61a stanowi, że gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż odmowa wszczęcia postępowania na tej podstawie może mieć miejsce wówczas, gdy bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego oczywistym jest, że osobie która złożyła wniosek nie przysługuje przymiot strony. W innych przypadkach, gdy ustalenie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania, a następnie, w przypadku, gdy rezultat wyjaśnień prowadzi do wniosku, że nie posiada ona przymiotu strony – jego umorzenie (wyrok NSA z 18.05.2016 r. sygn. akt II OSK 2177/14 dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to zatem faza wstępna postępowania, niezwiązana z merytorycznym rozpoznaniem sprawy. W przypadku zatem ustalenia, że postępowanie nie może zostać wszczęte, bądź nie może się toczyć z powodu złożenia wniosku przez osobę nieuprawnioną organ odmawia wszczęcia postępowania, bądź je umarza nie przechodząc do merytorycznej oceny wniosku. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, organ II instancji dokonuje ponownej merytorycznej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku zaś, gdy stwierdzi, że postępowanie zostało zainicjowane przez osobę niebędącą stroną powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie administracyjne uznając, że co prawda nie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, ale postępowanie toczyło się na skutek wniosku złożonego przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. W takim przypadku zatem brak było podstaw do dokonania – jak uczynił to organ II instancji, merytorycznej oceny zasadności wniosku. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które było następstwem błędnej interpretacji § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Obowiązkiem organu I instancji będzie zatem przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami rozporządzenia. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty G. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.