II SA/Sz 1129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. B. i T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 3 pkt.17, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt.2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez R.S. i W. S. wjazdu i placu do czasowego składowania odpadów na działce ewidencyjnej Nr [...] obręb [...], Gmina [...],. Postępowanie administracyjne wszczęto z urzędu po otrzymaniu w dniu [...] pisma T.B. i M.B. Zebrano dowody w sprawie i przeprowadzono w dniach [...] oględziny z udziałem stron. Ustalono, że działalność na działce nr [...] obręb [...], prowadzona jest na podstawie nw. pozwoleń i decyzji: 1. Decyzja Starosty z dnia [...] znak: [...] zezwalająca W.S. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] obr. [...] gm. [...]. 2. Zgłoszenia przez R. i W. S. budowy - robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) z dnia 1 kwietnia 2008 r. złożone w Starostwie Powiatowym na zamiarze wykonania na działce [...] obr. [...] placu do czasowego składowania: odpadów betonu, gruzu z rozbiórek i remontów, gruzu ceglanego, odpadów innych materiałów ceramicznych, innych materiałów budowlanych bazujących na gipsie oraz odpadów z remontów i przebudowy dróg. W ocenie organu, T.B. i M.B. w swoich pismach nie tylko poruszają sprawę lokalizacji wjazdu na składowisko, ale przede wszystkim uważają, że ww. akty prawne wydane zostały z naruszeniem prawa. W związku z powyższym wystąpili w tej sprawie do Prokuratura, a ten w dniu [...] wystąpił do Starosty ze sprzeciwem odnośnie wydanej W.S. decyzji na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne na działce nr [...] obr. [...]gm. [...]. Zdaniem organu, nadzór budowlany nie jest właściwy do orzekania o zgodności z prawem aktów prawnych innych organów administracji publicznej. W dniu [...], Starostwo Powiatowe poinformowało, że w związku prowadzonym przez PINB postępowaniem w sprawie działalności W.S. polegającej na zbieraniu i transporcie odpadów innych niż niebezpieczne prowadzonej niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz wiążącymi się z tym pismami, udzieli informacji w sprawie po otrzymaniu dokumentacji z KPP i rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora, który wnosi o wznowienie postępowania. Rozstrzygnięcie tej sprawy znacząco mogło wpłynąć na dalszy tryb prowadzenia postępowania. Mając na uwadze powyższe PINB zastosował art. 97 § 1 ust 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowania w sprawie. Starosta, pismem z dnia [...], poinformował PINB, że uchylił decyzję własną z dnia [...], udzielającą W.S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, eliminując ją tym samym z obiegu prawnego a następnie decyzją z dnia [...], znak [...] umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego zezwolenia na ww. działalność. W tej sytuacji PINB podjął postępowanie. Organ stwierdził, że plac do czasowego składowania odpadów wraz z drogą dojazdową W.S. wykonał na podstawie ostatecznego zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...]. Nie było to składowisko odpadów (czyli obiekt budowlany) w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a był to jedynie utwardzony fragment działki służący magazynowaniu odpadów w związku z działalnością w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne. Nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego w tym względzie. Z kolei obecnie sytuacja o tyle uległa zmianie, gdyż Starosta uchylił własna decyzję uprawniającą W.S. do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne ze wskazaniem miejsca zbierania odpadów w miejscowości [...] na dz.nr [...]. W celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego PINB przeprowadził w dniu [...] oględziny, które wykazały, że na działce [...] znajduje się nadal wjazd wykonany zgodnie ze zgłoszeniem. Poza tym stwierdzono, że na działce, mimo zakończonej oficjalnej działalności, spryzmowane są w różnych miejscach takie materiały jak gruz ceglany i betonowy, gruz skruszony, rozbiórkowe krawężniki i obrzeża, płyty drogowe, ziemia z gruzem i torfem, żużel paleniskowy, sortowane kruszywa kamienne i piasek. Zdaniem PINB, ponieważ w świetle przepisów jest to obecnie tzw. "dzika" prywatna działka, na której spryzmowane są różne materiały, nie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, a tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do kontynuacji postępowania w tym względzie. W ocenie PINB, innym aspektem sprawy jest sam fakt złożenia na działce różnych materiałów, w większości pochodzących z rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do ustalania, czy zakres prowadzonej obecnie na działce działalności mieści się w tzw. normalnym wykorzystaniu nieruchomości, czy też wymaga uzyskania osobnych pozwoleń lub decyzji. Ponieważ takie rozstrzygnięcia leżą w kompetencji Starosty Powiatowego, sprawę w tym kontekście skierowano pismem z dnia [...] do Starostwa Powiatowego do ewentualnego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, PINB uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy wjazdu i placu do czasowego składowania odpadów na działce Nr [...] obręb [...], Gmina [...], przez R.S. i W.S. stało się bezprzedmiotowe i zasadnym jest więc jego umorzenie. Od powyższej decyzji odwołali się T.B. i M.B., właściciele sąsiednich działek nr [...] obręb [...] wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących w toku postępowania doszło do istotnych nieprawidłowości, zarówno w zakresie stosowania prawa, jak i oceny okoliczności faktycznych sprawy. Odwołujący się uznali za niesłuszny pogląd, iż "sporna działka gruntu nr [...], należąca do R.S. i W.S., stanowiła jedynie utwardzony fragment działki, służący magazynowaniu odpadów w związku z działalnością w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne". Wskazali, że PINB w korespondencji prowadzonej z nimi i Starostwem Powiatowym , stwierdził że "W.S. wykonał plac do składowania odpadów z drogą budowlaną". Zdaniem skarżących, "od samego początku było i jest to składowisko odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, które może być wykonane tylko i wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę" oraz "nawet gdyby przyjąć, iż jest to plac do składowania odpadów, a nie składowisko odpadów, to zaznaczyć należy, że plac taki również kwalifikuje się do obiektów budowlanych ujętych w wykazie obiektów, stanowiącym załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kategoria XXII. Plac do składowania odpadów nie jest natomiast wymieniony w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, który enumeratywnie wskazuje rodzaje obiektów budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej, budowę składowiska odpadów oraz placu do składowania odpadów należy uznać za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagające sporządzenia uprzednio raportu/oceny w tym zakresie, a przynajmniej zwrócenia się o wydanie opinii, czy istnieje konieczność sporządzenia takiego raportu". Odwołujący się podkreślili, że "mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z obiektem budowlanym - składowiskiem odpadów (ewentualnie placem do składowania odpadów)", wybudowanym w warunkach samowoli budowlanej, zaś PINB jest "właściwy do podjęcia kroków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem". Odwołujący się wskazali również na okoliczność, że proceder składowania odpadów przez R.S. i W.S. odbywa się bez zezwolenia, wobec uchylenia decyzji Starosty uprawniającej W.S. do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, a składowisko odpadów jest nieprzerwanie usytuowane na spornej działce nr [...], co powoduje utratę wartości sąsiedniej działki należącej do skarżących. Dodali, że z rejestru gruntów wynika, że działka [...] stanowi nieużytki i nie jest przeznaczona na cele budowlane, a do wniosku o zezwolenie R.S. i W.S. złożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarzucili także, że PINB bezzasadnie zawiesił postępowanie niezwłocznie po jego wszczęciu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", decyzją z dnia [...], numer [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, że organ I instancji po ustaleniu, że prace zostały wykonane na podstawie zgłoszenia robót ziemnych, polegających na wyrównaniu i ubiciu terenu, na którym będzie się znajdował plac do czasowego składowania wyszczególnionych odpadów budowlanych, utwardzeniu drogi dojazdowej i wykonaniu wału ochronnego (skarpy) wokół całego wyrobiska po byłej żwirowni, złożonego do Starostwa Powiatowego w dniu [...] i przyjętego bez sprzeciwu. PINB dokonał oględzin przedmiotowej działki, w trakcie których okazało się niemożliwe sprawdzenie zgodności wykonania prac ze zgłoszeniem, ponieważ punkty graniczne działek były niewidoczne w terenie. Podczas ponownych oględzin dokonanych przez PINB, na podstawie wskazanych przez M.B. punktów granicznych organ stwierdził, że odległość między krawędzią drogi, a granicą sąsiedniej działki nr [...] wynosi 4,00 m, odległość wjazdu na teren składowiska, posiadającego ruchomą barierę metalową ze znakiem stop, od granicy działki drogowej nr [...] wynosi 9,50 m, wał ziemny oddzielający składowisko od działki nr [...] usytuowany jest wzdłuż granicy działek, a na terenie składowany jest gruz budowlany i elementy żelbetowe budowlane oraz piasek i kruszywo kamienne. Po otrzymaniu od Starosty informacji o toczącym się postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia zgodności z prawem wydanej przez niego decyzji udzielającej W.S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne PINB, zawiesił postępowanie administracyjne. Po uchyleniu decyzji udzielającej W.S. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne organ podjął z urzędu postępowanie administracyjne. Ponowne oględziny na działce nr [...] obręb [...], pozwoliły na ustalenie, że "wjazd na działkę nr [...] z drogi gruntowej nieutwardzonej oznaczonej nr [...]. Na działce nr [...] spryzmowane są w różnych miejscach następujące materiały: gruz budowlany ceglany i betonowy, gruz z kruszarki (skruszony), krawężniki i obrzeża betonowe z rozbiórki, płyty drogowe z rozbiórki, kamień polny, częściowo rozkruszone nadproża betonowe, ziemia wymieszana z gruzem, ziemia z torfem, żużel paleniskowy, sortowane kruszywo kamienne i piasek. Wzdłuż drogi gminnej znajduje się pryzma ziemi obrośnięta trawą. Wjazd na działkę zagrodzony jest szlabanem wykonanym z rur metalowych". Po przeanalizowaniu akt sprawy, WINB stwierdził, że na działce nr [...] w miejscowości [...], wykonano prace polegające na wyrównaniu i ubiciu terenu celem wjazdu, na także wyrównany i ubity teren, na którym składowane są czasowo odpady budowlane oraz wykonaniu ziemnego wału ochronnego wokół wyrobiska po byłej żwirowni. Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury; [...] 6) budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; 7) robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Zatem, w ocenie WINB, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, w efekcie wykonania ww. prac nie powstało "składowisko odpadów" zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm. - przywoływana przez skarżących ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach utraciła moc) jako obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów, ani też "plac do składowania odpadów", zaliczany do kategorii XXII obiektów budowlanych, zgodnie z treścią załącznika do ustawy Prawo budowlane. Na przedmiotowej działce nie wykonano także żadnych innych robót budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Fakt, że W.S. prowadzi działalność w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, które były "magazynowane", według definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], do czasu przekazania odbiorcom odpadów, nie może stanowić przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Także nieprawidłowo przyjęte zgłoszenie, złożone przez R.S. i W.S. do Starostwa Powiatowego w dniu [...], nie może stanowić podstawy do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. W świetle powyższych faktów, WINB stwierdził, że postępowanie wszczęte w sprawie budowy przez R.S. i W.S. wjazdu i placu do czasowego składowania odpadów na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], jest bezprzedmiotowe, a zatem PINB prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów skarżących podnoszonych w odwołaniu, WINB stwierdził, że fakt zakwalifikowania działki nr [...] do kategorii nieużytków, ujawniony w wypisie z rejestru gruntów, w żaden sposób nie przesądza o braku posiadania, przez właścicieli terenu, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia składowania przez W.S. odpadów bez zezwolenia, wobec uchylenia decyzji Starosty Białogardzkiego uprawniającej go do prowadzenia działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania podlega uregulowaniom w art. 26 ustawy o odpadach, który m.in. wskazuje wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako organ właściwy do wydawania stosownych decyzji. Także kontrolowanie sposobu prowadzenia działalności gospodarczej i jej zgodności ze stosownymi pozwoleniami, nie leży we właściwości nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących bezzasadności zawieszenia postępowania administracyjnego przez PINB, organ stwierdził, że skarżącym jako stronie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB w tym zakresie. Powyższa decyzja została zaskarżona przez T.B. i M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o: - uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], numer [...]; - uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], numer [...]; - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż sporna działka gruntu nr [...] nie stanowi składowiska odpadów bądź placu do składowania odpadów wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę i przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż przedsięwzięcie realizowane na spornej działce gruntu nr [...] wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub ewentualnie zwrócenia się do właściwych organów o wydanie opinii w przedmiocie, czy taka ocena jest konieczna; - naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w przedmiotowej nie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji; - naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez: a) uznanie, iż sporna działka gruntu nr [...] nie stanowi składowiska odpadów bądź placu do składowania odpadów wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, oraz b) uznanie bez zweryfikowania stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, iż właściciele działki nr [...] posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy z przedłożonego przez nich do wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe składowanie odpadów wypisu z rejestru gruntu wynika jedynie, że grunt ten stanowi nieużytek, nie zaś aby posiadali oni uprawnienia do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych; c) pominięcie okoliczności, iż skarżący - wbrew dyspozycji art. 28 K.p.a. - podczas oględzin zostali pozbawieni możliwości wejścia na teren spornej nieruchomości, a tym samym prawa zgłaszania na bieżąco uwag i wniosków w przedmiocie ustaleń dokonanych przez przedstawicieli nadzoru budowlanego oraz właścicieli działki nr [...] zważywszy, że działka gruntu nr [...], na której składowane są odpady bezpośrednio sąsiaduje z działką skarżących, a zatem znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia realizowanego przez R.S. i W.S.; - naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się przez organ administracji do zarzutu skarżących, iż przedsięwzięcie podjęte na spornej działce gruntu nr [...] należy uznać za mogące znacząco wpływać na środowisko, a tym samym wymagające uzyskania pozwolenia na budowę i przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ewentualnie jako przedsięwzięcie wymagające zwrócenia się do właściwych organów o wydanie opinii w przedmiocie, czy taka ocena jest konieczna. Uzasadniając skargę skarżący stwierdzili, iż w dalszym ciągu stanowczo sprzeciwiają się ustaleniu przez organ administracji, iż sporna działka gruntu nr [...] należąca do R. i W. S., stanowiła jedynie utwardzony fragment działki służący magazynowaniu odpadów w związku z działalnością w zakresie zbierania i transportu odpadów innych niż niebezpieczne. Zdaniem skarżących, od samego początku było i jest to składowisko odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach, które może być wykonane tylko i wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, nie zaś zgłoszenia robót budowlanych. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie tylko posiadał uprawnienie, ale wręcz obowiązek podjąć odpowiednie środki w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Za niezrozumiałe należy uznać odmienne stanowisko organów administracji, skoro sam organ I instancji w piśmie z dnia [...] podkreślił, iż wskutek uzyskanego pozwolenia na prowadzenie powyższej działalności i zgłoszenia robót budowlanych, W.S. wykonał plac do składowania odpadów z drogą budowlaną. Świadczy o tym między innymi protokół oględzin spornej nieruchomości, w którym jednoznacznie stwierdzono istnienie składowiska, gdzie składowany jest gruz budowlany, budowlane elementy żelbetonowe, piasek i kruszywo kamienne. Co więcej, na spornej działce składowane są również substancje szkodliwe dla zdrowia i życia ludzkiego, tj. eternit, smoły, papy i substancje chemiczne. Na marginesie skarżący podnieśli ponadto, iż w toku oględzin spornej działki zostały naruszone ich prawa do udziału w oględzinach, albowiem zostali oni pozbawieni możliwości wejścia na teren nieruchomości, a tym samym zgłaszania na bieżąco uwag i wniosków w przedmiocie ustaleń dokonanych przez przedstawicieli nadzoru budowlanego oraz właścicieli działki nr [...]. Z ostrożności procesowej skarżący podtrzymali stanowisko, iż nawet gdyby przyjąć, iż nie jest to składowisko odpadów, to z pewnością teren spornej działki stanowi plac do składowania odpadów, a w konsekwencji plac taki również kwalifikuje się do obiektów budowlanych ujętych w wykazie obiektów do ustawy Prawo budowlane, - kategoria XXII. Plac do składowania odpadów nie jest natomiast wymieniony w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, który enumeratywnie wskazuje rodzaje obiektów budowlanych nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Jak już wcześniej skarżący wielokrotnie wskazywali, budowę składowiska odpadów oraz placu do składowania odpadów należy uznać za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko i wymagające sporządzenia uprzednio raportu/oceny w tym zakresie, a przynajmniej zwrócenia się o wydanie opinii, czy istnieje konieczność sporządzenia takiego raportu - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Skarżący podnieśli także, iż w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej organem właściwym jest prezydent miasta, wójt bądź burmistrz, jednakże przyjmując, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym - w dodatku wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę i raportu o oddziaływaniu na środowisko - to w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania PINB jest właściwy do podjęcia kroków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem i działań w celu usunięcia samowoli budowlanej. W ocenie skarżących, za bezsporną okoliczność należy uznać, że składowisko odpadów (ewentualnie plac do składowania odpadów) nieprzerwanie usytuowane jest na spornej działce [...]. Za bezzasadne należy z kolei uznać twierdzenia organu II instancji, iż fakt zakwalifikowania spornej działki do kategorii nieużytków, ujawniony w wypisie z rejestru gruntów, w żaden sposób nie przesądza o braku posiadania przez właścicieli terenu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Już sam fakt, iż sporna działka była ujawniona w rejestrze gruntów jako nieużytek powinien wzbudzić u organu administracji uzasadnione podejrzenie, że właściciele we wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe składowanie odpadów złożyli nieprawdziwe oświadczenie, iż posiadają uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tylko i wyłącznie na potrzeby uzyskania zezwolenia na planowaną działalność gospodarczą. Należy bowiem zaznaczyć, iż stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z przedłożonego zaś przez R. i W. S. do wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe składowanie odpadów wypisu z rejestru gruntu nie wynika, aby posiadali oni uprawnienia do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. W związku z powyższym, według skarżących, już na ówczesnym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego powinny we własnym zakresie zweryfikować dane zawarte we wniosku o wydanie zezwolenia na czasowe składowanie odpadów z rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym nieruchomości oraz wydać odpowiednie rozstrzygnięcie, nie zaś zawieszać postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sąd oddalił zawarty w piśmie z dnia [...] wniosek skarżących o przeprowadzenie w niniejszym postępowaniu dowodu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] i z załączonych do niego dokumentów uznając, że nie przyśpieszą one załatwienia sprawy, ani nie przyczynią się do wyjaśnienia wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). Ilekroć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) mówi się o: - budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ); - robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7); - przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a); - remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8). Tak więc pojęcie "roboty budowlane" ma bardzo szeroki zakres. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Na działce nr [...] obr. [...], zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...], wykonane miały zostać roboty ziemne. Faktycznie teren został wyrównany, ubity, a droga dojazdowa utwardzona (poprzez ubicie), w celu zabezpieczenia terenu został wykonany wał ochronny (skarpa) wokół całego wyrobiska (zamiast ogrodzenia), a ponadto został postawiony wjazd, na który składają się dwa słupki i szlaban - z rur metalowych. Skarżący kwestionują fakt dokonania zgłoszenia robót budowlanych, stwierdzając, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym – składowiskiem odpadów – a więc powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydane pozwolenie na budowę składowiska odpadów. Trzykrotnie przeprowadzone przez PINB oględziny terenu i sporządzone w ich trakcie zdjęcia pozwalają na zajęcie stanowiska, że faktycznie wykonane prace sprowadzały się do prac ziemnych. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się wyrobisko z którego wydobywany był żwir. Wyrobisko to otoczono wałem ziemi, który ma je zabezpieczać. Wjazd na działkę i samo składowisko odpadów to mniej więcej wyrównany, piaszczysty i ubity teren o nieregularnych kształtach. Nie jest to jednak ani wytyczona droga, ani wybudowany plac do składowania odpadów. Odpady bowiem składowane są w różnych miejscach działki, co uwidoczniają zdjęcia, zarówno w miejscach wyrównanych, jak i pomiędzy drzewami na trawie. Stąd, w ocenie organów, nie mamy do czynienia ze składowiskiem odpadów (obiektem budowlanym), ale z fragmentem działki służącym do czasowego magazynowania odpadów. Sąd stwierdził, że takie stanowisko organu zasługuje na aprobatę. W tym miejscu należy zacytować ustawową definicję obiektu budowlanego zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane: przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Bezspornie nie wykonano ani budynku, ani obiektu małej architektury. Z pewnością nie można też uznać, że w wyniku wykonania prac budowlanych na działce [...] obr. [...], powstała budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami – składowisko odpadów, a nawet plac do składowania odpadów. Należy stwierdzić, że jeżeli roboty budowlane zrealizowane na podstawie zgłoszenia odbiegają od tego co w zgłoszeniu zamieszczono lub też zachodzą przesłanki z art. 30 ust. 6 lub 7 ustawy Prawo budowlane, a mimo to organ nie wniósł sprzeciwu, organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu jakie prace zostały wykonane w rozumieniu art. 3 pkt 6-8, a następnie stwierdzeniu jakimi działaniami prawnymi powinny być poprzedzone i stwierdzeniu czy inwestor wymogi te wypełnił, może ewentualnie wszcząć postępowanie legalizacyjne w trybie przepisów ustawy (Komentarz do art. 30 ustawy Prawo budowlane – LEX pkt 25 Artur Kosicki). Skoro nie można stwierdzić, że w wyniku przeprowadzonych robót na działce [...] obr. [...]powstał obiekt budowlany, nie można także prowadzić postępowania legalizacyjnego. Nie można także mówić o budowie, czy robotach budowlanych podlegających reżimowi ustawy Prawo budowlane, gdyż pojęcia te dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy). Tym samym nie naruszono przepisów ustawy Prawo budowlane i brak było podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w tej sytuacji w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że brak jest przedmiotu postępowania organu nadzoru budowlanego i dlatego słusznie PINB umorzył postępowanie w sprawie. Sąd dodaje, że na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443 - wejdzie w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.) w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) ustawodawca doprecyzował definicję "obiektu budowlanego". W wyniku nowelizacji art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Taki zapis ustawy odzwierciedla tendencje występujące w dotychczasowym orzecznictwie. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego nie mogły spowodować naruszenia wydanymi decyzjami przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz.21 ze zm.), bowiem nie posiadają w tym zakresie stosownych kompetencji, gdyż do zadań organów nadzoru budowlanego należy: 1) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; 2) kontrola działania organów administracji architektoniczno-budowlanej; 3) badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych; 4) współdziałanie z organami kontroli państwowej (art. 84 ustawy Prawo budowlane). W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów także Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na zgromadzenie materiałów wystarczających do rozstrzygnięcia sprawy. Nie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a., poprzez brak możliwości uczestniczenia przez skarżących w oględzinach działki [...] przeprowadzonych w dniu [...], bowiem organ zawiadomił wszystkie strony o oględzinach i nie miał wpływu na to, że właściciel działki [...] nie zgodził się na wejście na nią skarżących. Istotnym obowiązkiem inwestora składającego wniosek o pozwolenie na budowę czy zgłoszenie wykonania robót budowlanych jest dołączenie do tego wniosku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to jest składane pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zawiera definicję prawa do dysponowania prawem do nieruchomości na cele budowlane: "należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych". W kontekście powyższego, stwierdzić należy, że W.S. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.