II SA/Sz 1131/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Centrum Integracji Społecznej [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne. Dyrektor Centrum [...], zwany dalej "Dyrektorem Centrum", działając na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 1 i ust. 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1828), decyzją z dnia [...] r., numer [...] orzekł o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego przez A. P. od dnia [...] r. ze względu na uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację w [...]. Dyrektor Centrum stwierdził, że A. P. od dnia [...] r. rozpoczął realizację indywidualnego programu socjalnego w Centrum [...] i tego samego dnia podpisał "[...]", zwany dalej "Programem", jak też zapoznał się z regulaminem Centrum [...]. Zgodnie z § 7 pkt 1 ww. regulaminu, zaprzestanie realizacji Programu następuje w przypadku stwierdzenia przez Dyrektora Centrum, że nastąpiło uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień Programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację. Przez uporczywe naruszanie postanowień Programu rozumie się nieprzestrzeganie regulaminu uczestnictwa, a w szczególności: a) stawianie się na zajęcia w stanie po spożyciu alkoholu, innych środków psychoaktywnych lub spożywanie alkoholu, innych środków psychoaktywnych w miejscu zajęć, w czasie zajęć (naruszenie obowiązku trzeźwości w Centrum), b) opuszczanie zajęć bez usprawiedliwienia, c) samowolne uchylanie się od zajęć, tj. odstąpienie od zajęć bez żadnych usprawiedliwionych przyczyn (...). A. P. zobowiązał się do realizowania Programu i przestrzegania regulaminu. W dniu [...] r. w trakcie zajęć grupowych w ramach reintegracji społecznej z psychologiem od A. P. wyraźnie wyczuwalna była woń alkoholu. A. P. przyznał się, że był w stanie po spożyciu alkoholu (oświadczenie z dnia [...] r.). W trakcie rozmowy z Dyrektorem Centrum został pouczony ustnie o konsekwencjach łamania regulaminu, w tym o możliwości wydalenia z Centrum. W dniu [...] r. w trakcie zajęć reintegracji zawodowej realizowanych w parku dworskim w miejscowości K. A. P. samowolnie opuścił miejsce odbywania zajęć bez informowania instruktora nauki zawodu. Po tym fakcie A. P. został upomniany ustnie przez instruktora - K. G.. W dniu [...] r. w trakcie zajęć grupowych w siedzibie centrum pracownik pracujący z grupą wyczuł woń alkoholu od kilku uczestników przebywających w tym dniu na zajęciach. Pracownik socjalny poinformował telefonicznie o tym fakcie Dyrektora Centrum, który zwrócił się do Policji z prośbą o przebadanie ww. osób alkomatem. Badanie zostało przeprowadzone przez policjantów z Komendy Powiatowej Policji w Ł. alkomatem [...]. O godzinie [...] wynik A. P. wskazywał [...] mg/l ([...] promila alkoholu), a o godzinie [...] [...] mg/l w wydychanym powietrzu, zgodnie z protokołem policji nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Centrum następnie stwierdził, że stan faktyczny w sprawie został ustalony na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów oraz zeznań świadków: K. G. - instruktora praktycznej nauki zawodu, Z. B. - uczestnika zajęć Centrum, J. G. - instruktora praktycznej nauki zawodu, M. J. - B. - pracownika socjalnego, oraz J. S. - psychologa. Organ analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał wiarę zgromadzonym w sprawie dokumentom oraz ww. zeznaniom świadków, których zeznania były spójne, konsekwentne oraz korespondujące ze sobą. A. P. przedstawiał swoje stanowisko w sprawie biorąc czynny udział w przesłuchaniach świadków oraz składając do akt sprawy pisma zawierające stanowisko strony, które to stanowisko ograniczało się do zaprzeczania prezentowanych przez świadków faktów oraz kwestionowania procedury zmierzającej do wydania niniejszej decyzji. Dyrektor Centrum ocenił, że wyjaśnienia strony, prezentowane przez nią stanowisko, są niewiarygodne i zmierzają jedynie do uchylenia się przez stronę od konsekwencji swojego postępowania. Aktem regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 z późn. zm.). Wspomniana ustawa, zdaniem Dyrektora Centrum, przewiduje m.in. realizację reintegracji zawodowej i społecznej, poprzez uczestnictwo w zajęciach prowadzonych przez centrum integracji społecznej. Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12 i 13 ww. ustawy. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 4 ustawy, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 4a ustawy, w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Według Dyrektora Centrum, z powyższego wynika, że w każdym przypadku, kiedy uczestnik programu uporczywie narusza postanowienia programu lub trwale opuścił zajęcia przewidziane w programie, decyzję o zaprzestaniu realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. W niniejszej sprawie, po raz pierwszy decyzja obejmująca przedmiot niniejszego postępowania wydana została przez Dyrektora Centrum dnia [...] r. W wyniku skargi złożonej przez stronę postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Sz. 1097/16) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd dokonując oceny przeprowadzonego postępowania i zaskarżonej decyzji wskazał uchybienia wymagające usunięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stosując się do wytycznych Sądu wskazanych w uzasadnieniu ww. wyroku Dyrektor Centrum uzupełnił postępowanie dowodowe oraz zastosował się do wymogów proceduralnych Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych przez Sąd. Podsumowując przeprowadzone postępowanie Dyrektor uznał, że zachowanie A. P. wyczerpuje znamiona uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień Programu, uniemożliwiające jego dalszą realizację. Uczestnik wielokrotnie naruszał warunki Programu ponadto stan nietrzeźwości w jakim przebywał, biorąc pod uwagę fakt, że wykonywał prace fizyczne w grupie osób, zagrażał bezpieczeństwu jego i innych osób, a nawet mógł stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Już po pierwszym zdarzeniu uczestnik był upomniany, a mimo to zlekceważył upomnienie i dopuszczał się kolejnych naruszeń. Realizacja Programu i warunki przestrzegania regulaminu mają za zadanie służyć reintegracji zawodowej uczestnika. Łamanie ustalonych zasad zaprzecza celom ustawy o zatrudnieniu socjalnym, a pobłażliwość dla niewłaściwych zachowań uczestników demotywuje całą grupę. Obecna postawa A. P. świadczy o tym, że jego uczestnictwo w Programie wiązało się dla niego tylko z posiadaniem źródła dochodów, a nie zaangażowaniem w proces reintegracji, o czym świadczą obecne jego żądania finansowe wobec Centrum. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., która została wydana pomimo tego, że w uzasadnieniu nie wykazano uporczywego łamania regulaminu Centrum; 2) uznanie za pełnoprawnego uczestnika w zajęciach z zakresu integracji społecznej w Centrum [...] od dnia [...] r. do dnia [...] r. W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił swoje uwagi odnośnie do przeprowadzonego postępowania dowodowego. Jego zdaniem, dokonujący przesłuchań świadków Dyrektor Centrum, poprzez zadawane pytania sugerował świadkom odpowiedzi jakich oczekuje. Takie postępowanie dotyczyło także wyjaśnień skarżącego, do których zresztą Dyrektor nie ustosunkował się w decyzji. Zdaniem skarżącego, jego zachowaniu, choć nagannemu, nie można przypisać cech uporczywego łamania regulaminu. Ponadto, A. P. podkreślił, że przy wykonywaniu prac fizycznych nigdy nie był pod wpływem alkoholu, a więc nie można mówić o tym, że swoim zachowaniem zagrażał innym uczestnikom Programu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego braku uporczywości w nagannych zachowaniach skarżącego podniósł także, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) "uporczywy" – to tyle co "trudny do usunięcia, utrzymujący się długo lub ciągle powtarzający się". Zdaniem Dyrektora, "zachowanie skarżącego miało charakter powtarzającego się zatem należy mu przypisać cechy uporczywego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1097/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Dyrektora Centrum [...] wykluczającą A. P. z uczestnictwa w zajęciach z zakresu reintegracji społecznej i zawodowej. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd podniósł także, że "Wskazane uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem nie pozwalają sądowi na ocenę prawidłowości postępowania przeprowadzonego w sprawie i słuszności wyciągniętych wobec strony konsekwencji." Sąd stwierdza, że przeprowadzone ponownie postępowanie administracyjne uwzględniło uwagi i oceny zawarte w ww. wyroku. Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz. U. z 2016 r., poz.1828). Zgodnie z art. 13 ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Jak wynika z zaskarżonej decyzji podstawę jej wydania stanowił art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest więc właściwa interpretacja przesłanki zaprzestania realizacji programu w postaci uporczywości naruszania postanowień Programu przez jego uczestnika. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji programu. Dwa zdarzenia wymienione w decyzji dotyczą stawienia się A. P. na zajęcia w Centrum w stanie po użyciu alkoholu – [...] r. – wyczuwalna była woń alkoholu, oraz w stanie nietrzeźwości – [...] r. – badanie przeprowadzone przez Policję wykazało [...] mg/l w wydychanym powietrzu. Skarżący nie zaprzecza, że zdarzenia takie miały miejsce. W ocenie sądu, wątpliwości wzbudza natomiast zdarzenie trzecie mające miejsce w dniu [...] r., polegające, zdaniem Dyrektora Centrum, na samowolnym opuszczeniu przez A. P. miejsca odbywania zajęć bez poinformowania instruktora nauki zawodu. W tym dniu uczestnicy Programu, w dwóch grupach oddalonych od siebie ok. 1 km, wykonywali prace porządkowe w starym parku. Jedna grupa wycinała krzewy i gałęzie, a druga je wynosiła. Każda grupa była pod opieką jednego instruktora nauki zawodu. Około południa inspektorzy telefonicznie porozumieli się i jak wynika to z zeznań instruktora opiekującego się grupą, w której był także skarżący: "J. zadzwonił żeby pojechać sprzęt zabrać, bo to było gdzieś kilometr od nas i ja mówię P. żeby został na miejscu bo jadę, tylko może on niedosłyszy i ja go zostawiłem na miejscu i pojechałem do J. . Gdy wróciliśmy stamtąd A. nie było na miejscu pracy." Zdaniem skarżącego, jak się zorientował, że jest sam – szukał drugiej grupy, a skoro i jej nie było pomyślał, że go zostawili i poszedł do domu. W ocenie Sądu, aby możliwe było uznanie samowolnego oddalenia się skarżącego z miejsca pracy, należało najpierw przekazać mu wyraźne polecenie pozostania na miejscu wykonywania pracy do czasu powrotu instruktora. Skarżący faktycznie ma kłopoty ze słuchem, a skoro nie potwierdził otrzymanego polecenia i sam instruktor nauki zawodu K. G. miał wątpliwości, czy je usłyszał, nie można powyżej opisanego zdarzenia uznać za samowolne opuszczenie miejsca odbywania zajęć. Dodać należy, że w pierwszej decyzji Dyrektora Centrum z [...] r. tego zdarzenia nie wymieniono jako podstawy zaprzestania realizacji Programu. W świetle powyższego kolejnym zagadnieniem na które należało zwrócić uwagę jest, czy w sprawie mamy do czynienia z uporczywym naruszaniem przez uczestnika postanowień Programu. W ocenie Sądu, choć Dyrektor Centrum słusznie zacytował znaczenie słowa uporczywy ze słownika języka polskiego PWN, to jednak w sposób nieprawidłowy je odczytał. Uporczywy – zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) to tyle co "trudny do usunięcia, utrzymujący się długo lub ciągle powtarzający się". Cecha uporczywości pojawia się także w prawie karnym materialnym jako jedno ze znamion czynów zabronionych. Pomocniczo więc można odwołać się do piśmiennictwa tej gałęzi prawa. I tak Grzegorz Łabuda w komentarzu do art. 218 K.k. - "Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz" pod redakcją Jacka Giezka, LEX 2014) stwierdza m. in.: "Znamię uporczywości naruszania praw pracownika zakłada dwa elementy: złą wolę sprawcy i długotrwałość jego zachowania. Uporczywość przejawia się w natrętności, sekwencyjności czy powtarzalności zachowań - podobnie jak w przypadku przestępstwa niealimentacji z art. 209, uporczywe jest takie zachowanie, które polega na naruszeniu praw pracownika co najmniej trzy razy." Zdaniem Sądu, pojęcie uporczywości oznacza działanie lub zaniechanie trwające dłuższy czas lub powtarzające się w pewnym okresie. Zachowaniu skarżącego nie można przypisać cechy uporczywości. Dwukrotne naruszenie postanowień regulaminu, w bez mała rocznym odstępie czasu, do takiego wniosku nie upoważnia. Dodać należy, że już po pierwszym zdarzeniu przedłużono skarżącemu (aneks z dnia [...] r.) o [...] miesięcy (do dnia [...] r.) okres uczestnictwa w Programie. Ustawa o zatrudnieniu socjalnym stwarza szansę na powrót do społeczeństwa osobom, które z różnych powodów znalazły się na marginesie życia społecznego. Wychodzi również naprzeciw postulatom organizacji pozarządowych, które oczekują od państwa większego zaangażowania w aktywizację i edukację środowisk dotkniętych długotrwałym bezrobociem. Ustawa kładzie nacisk na edukację i aktywizację środowisk marginalizowanych zawodowo i społecznie, a także na wspieranie zatrudnienia dla tych grup. Ponadto ustawa ma zastosowanie przede wszystkim do osób, które nie posiadają własnych dochodów, a w szczególności osób bezdomnych w procesie wychodzenia z bezdomności, osób uzależnionych od alkoholu w procesie leczenia, osób uzależnionych od narkotyków w procesie leczenia, osób chorych psychicznie, długotrwale bezrobotnych, byłych więźniów oraz uchodźców. Proces powrotu do społeczeństwa takich osób z natury rzeczy napotyka na przeszkody, także leżące po ich stronie i związane z ich cechami charakterologicznymi. Powyższe cele ustawy winne być uwzględniane przez osoby odpowiedzialne za realizację Programu. Zaprzestanie realizacji programu jest rozwiązaniem radykalnym, cele te niweczącym. Jego zastosowanie musi więc być poprzedzone wszechstronnym rozważeniem stanu sprawy – w szczególności tego, czy to naruszanie przez uczestnika postanowień Programu, uniemożliwia jego dalszą realizację. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.02.2017 r. sygn. akt I OSK 687/15 (dostępny w internecie): "dwukrotne naruszenie postanowień regulaminu w dwudziestopięciodniowym odstępie nie upoważnia do wniosku, że zachowaniu skarżącego można przypisać cechę uporczywości. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu socjalnym jej przepisy stosuje się między innymi do osób uzależnionych od alkoholu (pkt 2) lub długotrwale bezrobotnych w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (pkt 5), którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Już samo określenie cech osób, do których stosuje się przepisy wspomnianej ustawy wskazuje, że miara oceny ich zachowań z powodu wykluczenia społecznego i ograniczenia uczestnictwa w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym, musi uwzględniać ich predyspozycje do zachowań stojących niekiedy w sprzeczności z przyjętymi normami społecznymi. Dlatego zachowanie skarżącego, aby mogło być uznane za uporczywe i uniemożliwiające realizację indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, musiałoby być na tyle intensywne, częste i udokumentowane, aby nie było żadnej wątpliwości, że cel programu nie może zostać osiągnięty. W niniejszej sprawie, z powodów, o których była mowa wyżej, organ nie wykazał we właściwy sposób, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 13 ust. 4a w zw. z art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym." Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uważa, że również w niniejszej sprawie zachowanie skarżącego, choć negatywne i nie zasługujące na aprobatę, nie nosiło cech uporczywości, a tym samym brak było uzasadnienia do zastosowania wobec skarżącego art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Umarzając postępowanie w sprawie Sąd miał na uwadze fakt, że z dniem [...] r. upłynął, wynikający z Programu, okres uczestnictwa A. P. w zajęciach w Centrum, co powoduje, że brak jest podstaw prawnych do kolejnego rozpatrywania kwestii związanych z naruszaniem przez skarżącego postanowień Programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję uchylił jednocześnie umarzając postępowanie w sprawie.