II SA/Sz 1131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję. 1. S. K. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), pismem z dnia [...] września 2019 r. zwrócił się do Urzędu o przyznanie okresowej pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie ustawy z dnia 15 marca 2015 roku (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 690 ze zm.) o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (dalej przywoływana jako: "ustawa o działaczach opozycji"). 2. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. Nr [...], Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") w związku z art. 8 i art. 10 ust. 1, 3, 5, 7 - 8 ustawy o działaczach opozycji odmówił przyznania Skarżącemu okresowej pomocy pieniężnej. W uzasadnieniu Organ wskazał, że Skarżący posiada potwierdzony decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych status, o którym mowa w ustawie o działaczach opozycji. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] przyznano Skarżącemu pomoc pieniężną w formie pomocy okresowej na okres 6 miesięcy w łącznej wysokości [...] złotych, i uznał, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy Skarżący otrzymał już pomoc okresową na maksymalny czas i w maksymalnej wysokości przewidzianych w ww. ustawie i pobierał ją w miesiącach: luty 2019 r. - lipiec 2019 r. Oznacza to, że kolejna pomoc okresowa może być przyznana po upływie 6 miesięcy od zakończenia wypłaty uprzednio przyznanej pomocy. Organ wskazał, że Skarżący otrzymał już w bieżącym roku pomoc okresową na 6 miesięcy w kwocie [...]zł miesięcznie, a zgodnie z art. 10 ust. 3, ust. 7 i ust. 8 ustawy o działaczach opozycji pomoc pieniężną w formie pomocy okresowej można przyznać na okres do 6 miesięcy i nie częściej niż raz na 12 miesięcy do wysokości 100% najniższej emerytury miesięcznie, która do dnia 28 lutego 2019 r. wynosiła 1029,80 zł, a od 1 marca 2019 r. jest to kwota 1100 zł. Zatem, zdaniem Organu Skarżący otrzymał już wsparcie ze strony budżetu państwa na maksymalny czas i w maksymalnej wysokości przewidzianych w ustawie o działaczach opozycji antykomunistycznej. 3. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał, że jego sytuacja pogorszyła się. Pełnomocnik Skarżącego wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji, 2. przyznanie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu S. K.. Jednocześnie oświadczając, że rzeczone koszty nie zostały uiszczone w całości ani w żadnej części. Wskazał, że Organy zaniechały przeprowadzenia oceny dopuszczalności przyznania skarżącemu pomocy na innych warunkach niż wynikające z art. 10 ust. 1-7 ustawy o działaczach opozycji, a tej sprawie Organ winien szczegółowo zbadać stan faktyczny, posiłkując się wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym zaś w uzasadnieniu decyzji winien wyjaśnić motywy wydanego rozstrzygnięcia przekonując, że nie przekroczył granic uznania administracyjnego, odmawiając przyznania Skarżącemu pomocy należącej się w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Argumentacja przytoczona przez Organ w tym zakresie, w ocenie Skarżącego nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Za nietrafne należy uznać stanowisko, że Skarżący już uzyskał pomoc pieniężną w trybie ustawy o działaczach opozycji. Zdaniem Skarżącego wykładnia przepisów tej ustawy nie wskazuje, aby niemożliwe było ponowne przyznanie pomocy pieniężnej, jeżeli osoba ubiegająca się o nią spełni przesłanki przewidziane w art. 10. Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego poprzez niepoczynienie wszystkich istotnych dla wyniku sprawy ustaleń faktycznych. 4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał, że wniosek, którego rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi administracyjnej to kolejny wniosek Skarżącego o przyznanie pomocy okresowej. Został on złożony dwa miesiące po zakończeniu okresu pobierania pomocy okresowej przyznanej uprzednio przez Szefa Urzędu w maksymalnej wysokości i na maksymalnie długi okres, w kwocie [...]zł na okres 6-ciu miesięcy, tj. od lutego 2019 r. do lipca 2019 r. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ przedstawił szczegółowo sytuację Skarżącego. Organ podkreślił, że nie neguje niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej Skarżącego, a zauważa fakt, iż obowiązujący aktualnie art. 10 ust 8 cytowanej ustawy o działaczach opozycji nie przewiduje wyjątków od przyznania pomocy okresowej na okres do 6 miesięcy częściej niż raz na 12 miesięcy, a tym samym nie może być to okoliczność, w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, do przyznania okresowej pomocy pieniężnej. Podkreślił, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest uprawniony i zobowiązany do udzielania jedynie takiej pomocy finansowej i w taki sposób, jak to jest przewidziane w ww. ustawie. Z pewnością wielkość i sposób udzielania pomocy finansowej w oparciu o ww. ustawę osobom represjonowanym i potrzebującym takiej pomocy nie zaspakaja wszystkich potrzeb bytowych takich osób, ale nie można też oczekiwać, że pomoc taka będzie udzielana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, do przestrzegania których organy są zobowiązane. Podkreślił, że zgodnie z treścią cyt. art. 7 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych ustawodawca ustanowił na rzecz działaczy opozycji antykomunistycznej prawo do świadczenia pieniężnego, jak również do pomocy pieniężnej w wysokości w niej uregulowanej. Wskazał, że Skarżący ma prawo do ubiegania się o inne świadczenia przyznawane m.in. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.), takich jak zasiłek okresowy, celowy, specjalny zasiłek celowy, a także zasiłek pielęgnacyjny dla osoby niepełnosprawnej legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, którego wysokość do października 2019 r. wynosi 184,42 zł miesięcznie, a od listopada 2019 r. - 215,84 zł miesięcznie na zasadach wspólnych dla wszystkich obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. 5. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188 t.j.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302 ze zm. – dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). 6. Stosownie do treści art. 52 § 3 zd. 1 P.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Rozpatrywana skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w ostatnio przytoczonym przepisie. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, tj. przez centralny organ administracji rządowej (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego – Dz.U.2018.276 t.j. ze zm.), Skarżący miał prawo do zaskarżenia wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] września 2019 r. bez konieczności zwracania się do tego Organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący z tej możliwości skorzystał, zachowując również ustawowy, 30-dniowy termin do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji do WSA w Szczecinie. 7. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, osobom uprawnionym, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej oraz w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych, może być przyznana pomoc pieniężna – jednorazowa lub okresowa. Pomoc pieniężna okresowa, na podstawie art. 10 ust. 3 tej ustawy może być przyznana w szczególności na zaspokojenie potrzeb bytowych i ochronę zdrowia w przypadku długotrwałej choroby powodującej zwrot kosztów utrzymania, zakupu leków, środków opatrunkowych oraz dojazdów do zakładów leczniczych na zabiegi medyczne i rehabilitacyjne (pkt 1) oraz opłacenie pomocy pielęgnacyjnej niezbędnej z uwagi na wiek oraz stan zdrowia. Ustęp 5 art. 10 statuuje kryteria dochodowe osoby wnioskującej (pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 10 ust. 7 i ust. 8 ustawy o działaczach opozycji okresowa pomoc pieniężna jest przyznawana na okres do 6 miesięcy i nie częściej niż raz na 12 miesięcy do wysokości 100% najniższej emerytury miesięcznie (od 1 marca 2019 r. jest to kwota 1100 zł). W szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 4-7 i ust. 9 (art. 10 ust. 10 ustawy o działaczach opozycji). W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, że pomoc pieniężna przyznawana jest osobom uprawnionym, czyli posiadającym potwierdzony status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, które znajdują się w trudnej sytuacji życiowej - bądź to materialnej, bądź innej spowodowanej nieprzewidzianymi sytuacjami losowymi. 8. Jedna z zasadniczych spornych kwestii, jakie ujawniły się w sprawie dotyczyła tego, czy objęta wnioskiem Skarżącego z dnia [...] września 2019 r. okresowa pomoc pieniężna, o jakiej mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy, mogła być Skarżącemu przyznana w sytuacji, gdy analogiczną okresową pomoc pieniężną otrzymał on na maksymalny ustawowy okres sześciu miesięcy kończący się 31 lipca 2019 r. W tym zakresie Sąd, nie podzielając poglądu Organu administracji, że bezwarunkowo nie było to dopuszczalne, Sąd kierował się następującą argumentacją. W obecnym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 poz. 752), nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że pomoc pieniężna okresowa jest przyznawana na okres do 6 miesięcy i nie częściej niż raz na 12 miesięcy, gdyż przesądza o tym literalne brzmienie art. 10 ust. 8 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 10 maja 2019 r. (w poprzednim stanie prawnym, takiego przepisu nie było, gdyż przepis art. 10 ust. 6a przewidywał jedynie, że pomoc pieniężną w formie pomocy okresowej przyznaje się na okres do 6 miesięcy; literalna wykładnia tego przepisu nie pozwalała więc na ocenę, czy okresy do 6 miesięcy, na które maksymalnie można było przyznawać pomoc pieniężną, mogły po sobie bezpośrednio następować). Pomoc pieniężna w formie okresowej jest jednym z uprawnień przysługujących działaczom opozycji antykomunistycznej lub osobom represjonowanym z powodów politycznych o potwierdzonym statusie działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, na mocy przepisów ustawy. Wykładnia przepisów dotyczących tej formy pomocy musi w związku z tym uwzględniać regulacje dotyczące innych uprawnień, a w szczególności uprawnień o charakterze pieniężnym. Ustawa wyróżnia tu przyznawane na stałe obligatoryjne świadczenie pieniężne o wysokości określonej wprost w ustawie (art. 9 ustawy), pomoc pieniężną jednorazową (art. 10 ust. 4 ustawy), pomoc pieniężną okresową (art. 10 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy) oraz pomoc pieniężną przyznawaną na innych warunkach niż określone w art. 4-7 i ust. 9 ustawy (art. 10 ust. 10 ustawy). Regulacja ta tworzy spójną całość przewidującą uprawnienia do świadczeń stałych, jednorazowych, okresowych i specjalnych. Skoro ustawodawca wprowadził takie rodzaje uprawnień działaczy opozycji antykomunistycznej lub osób represjonowanych z powodów politycznych, to w celu zachowania spójności tej regulacji i zasad wykładni systemowej nie można interpretować przepisów dotyczących poszczególnych rodzajów tych uprawnień w sposób, który uniemożliwiałby ich wzajemne rozróżnienie. Oznacza to, że pomoc okresowa powinna być odróżniana od świadczenia stałego, pomocy jednorazowej czy też specjalnej. Odpowiedzi na pytanie, czym się odróżnia pomoc okresowa od innych form pomocy, czy świadczeń należnych uprawnionym, nie da się wywieść z definicji ustawowych tych pojęć, gdyż ustawa ich nie zawiera. W takiej sytuacji konieczne jest nadanie temu określeniu, zgodnie z regułami wykładni językowej, takiego znaczenia, jakie przyjmowane jest w języku polskim. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN określenie "okresowy" oznacza: powtarzający się, występujący co pewien czas, trwający pewien czas, dotyczący danego okresu. Określenie to wyraźnie kontrastuje z pojęciem "stały", które oznacza: "trwający bez przerwy". Respektując taką wykładnię określenia "pomoc okresowa" użytego w art. 10 ust. 5 pkt 2 ustawy, nie można mieć wątpliwości co do tego, że taka pomoc okresowa nie może być przyznawana na okresy bezpośrednio po sobie następujące, gdyż wówczas stawałaby się pomocą stałą. Nowelizacja ustawy wskazująca jednoznacznie na taki właśnie charakter pomocy okresowej była, w ocenie Sądu reakcją ustawodawcy na pojawiające się w orzecznictwie odmienne interpretacje określenia pomocy okresowej, mającą na celu rozwianie pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych w kierunku wskazanym w obecnym brzmieniu ustawy. Z powyższych wywodów wynika, że skoro Skarżący na mocy decyzji Szefa Urzędu z dnia [...] marca 2019 r. otrzymał pieniężną pomoc okresową na maksymalny okres 6 miesięcy kończący się w dniu 31 lipca 2019 r., to nie mógł uzyskać kolejnej pieniężnej pomocy okresowej z tego samego tytułu, poczynając od września 2019 r. Przyznanie takiej pomocy okresowej w razie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych określonych w art. 10 ust. 1, 3, 5, 7-8 ustawy, możliwe jest dopiero po upływie okresu 6 miesięcy od dnia zakończenia pobierania poprzedniej pieniężnej pomocy okresowej przyznanej na 6 miesięcy. 9. Jednocześnie, Sąd co do zasady podziela pogląd, że ze względu na przedstawione wyżej rozróżnienie pomiędzy odmiennymi, przewidzianymi w ustawie rodzajami wsparcia pieniężnego, jakie może otrzymać osoba uprawniona na podstawie przepisów ustawy, wniosek o przyznanie konkretnego rodzaju wsparcia wiąże organ rozpatrujący sprawę. Na względzie jednak mieć należy, że strona takiego postępowania nie zawsze może być świadoma innych możliwości, jakie niesie omawiana ustawa, w tym w szczególności regulacji wynikającej z art. 10 ust. 10 ustawy o działaczach opozycji. W rozpatrywanej sprawie jednak uszło uwadze Organu, że wniosek Skarżącego zawierał prośbę o "przyznanie prawa w drodze wyjątku pomocy pieniężnej", co w ocenie Sądu oznacza, że Skarżący miał świadomość warunków, na jakich jest przyznawana pomoc okresowa. Ponieważ Skarżący sprecyzował w swym wniosku, że wnosi o przyznanie mu pomocy pieniężnej "w drodze wyjątku", powołując się na pogarszającą się sytuację, to zdaniem Sądu zaistniały w sprawie podstawy do rozpatrywania jego wniosku na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy jako wniosku o pomoc pieniężną przyznawaną na innych warunkach niż określone w art. 10 ust. 4-7 i ust. 9. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaskarżona decyzja w swej treści nie zawiera żadnej analizy sytuacji życiowej i materialnej Skarżącego, zaś za wystarczające nie można żądną miarą uznać wywody w tej materii zawarte jedynie w odpowiedzi na skargę. To bowiem decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy, w tym należyte uzasadnienie faktyczne i prawne, a takich w kontrolowanym akcie administracyjnym brakuje. Organ w ogóle nie odniósł się w rozstrzygnięciu do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 10 ust. 10 ustawy. A przecież dokonując oceny legalności decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd kontroluje, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, bada, czy dokonano prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek dopuszczających stosowanie uznania, a następnie, czy podejmując rozstrzygnięcie organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, przez podjęcie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego lub dokonanie oceny nieznajdującej umocowania w ustalonych faktach. Wskazać trzeba, że w świetle art. 7 K.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Przyjmuje się przy tym, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą J. Łętowskiego). Z uwagi na powyższe, nie ulega wątpliwości, że organ procedując zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., winien szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy, posiłkując się wszechstronnie zebranym materiałem dowodowym zaś w uzasadnieniu decyzji winien wyjaśnić motywy wydanego rozstrzygnięcia, przekonując, że nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ, dysponując dokumentami przedłożonymi już przez Skarżącego, powinien był więc do tych dokumentów się odnieść. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji nie odnosi się w ogóle do zebranego w sprawie materiału. Dokumenty, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy znajdowały się w dyspozycji organu. Organ nie wywiązał się więc należycie z obowiązków wynikających z zasad prowadzenia postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś wydana decyzja nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. 10. Podsumowując, zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by Organ dokonał wystarczających do wydania decyzji ustaleń faktycznych i ich właściwej oceny prawnej z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 10 ust. 10 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych. Kontrolowana decyzja zawiera w istocie uzasadnienie, które z powodu dostrzeżonych wad, nie poddaje się kontroli z punktu widzenia zgodności tej decyzji z prawem. 11. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.