II SA/Sz 1131/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. B. i W. J. na postanowienie Wojewody Z. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących M. B. i W. J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. [...], na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "k.p.a.") odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2021 r. Nr [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. Spółka z o. o. w K. (dalej "inwestor") pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (budynek 1, 2, 3, 4, 5) wraz z budową zewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazu, budową stanowisk postojowych, ogrodzeniem i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w miejscowości K., gm. M.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 4 i 11 lutego 2022 r. wpłynęły wnioski M. B., W. J. oraz S. M., a następnie wniosek A. K. oraz A. K. z dnia 22 lutego 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Starosty. W toku prowadzonego postępowania M. B. i W. J. zwrócili się z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności tej decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. z uwagi na wysokie prawdopodobieństwo jej uchylenia w postępowaniu wznowieniowym, a w konsekwencji o uchylenie przedmiotowego pozwolenia na budowę jako wydanego z naruszeniem prawa. Działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowiono postępowanie w dniu [...] lipca 2022 r. w drodze postanowienia. Po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ zbadał, czy wystąpiły przesłanki do wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dokonując analizy prawidłowości ustalenia kręgu stron, a więc i obszaru oddziaływania inwestycji organ pismem z dnia 26 lipca 2022 r. poinformował wnioskodawców o przyznaniu im statusu strony w sprawie. Nadto uznając, że dokumentacja projektowa zatwierdzona ostateczną decyzją Starosty K., udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, nie zapewnia właściwej faktycznej ochrony przed oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości stron, organ poinformował inwestora o możliwości dokonania w niej zmian w zakresie wskazania sposobu zabezpieczenia sąsiednich działek przed zalewaniem. Z uwagi na znaczne podwyższenie poziomu terenu w obrębie projektowanej inwestycji informacja ta, zdaniem organu, jest niezbędna dla prawidłowości przeprowadzenia procesu inwestycyjnego oraz ochrony interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Na zmianę lub uzupełnienie projektów budowlanych wyznaczono inwestorowi 40-dniowy termin. Inwestor powyższe pismo otrzymał dnia 29 lipca 2022r. i nie zajął stanowiska w sprawie. Końcowo podkreślono, że na obecnym etapie postępowania okoliczności oraz dowody w sprawie nie wskazują w sposób jednoznaczny i niebudzący zastrzeżeń przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. W chwili obecnej uchylenie decyzji jest tak samo prawdopodobne jak odmowa jej uchylenia z uwagi na brak stanowiska inwestora w sprawie dokumentacji projektowej. W. J. i M. B. w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucili organowi naruszenie: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie zarzutów wnioskodawców w kontekście niedozwolonego oddziaływania projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, a także wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z zajętym przez organ stanowiskiem w piśmie z 26 lipca 2022 r. oraz art. 152 k.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonalności decyzji, mimo iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda Z. postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że w dniu 11 lutego 2022 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło pismo M. B., pn. "Zawiadomienie samowola budowlana", doprecyzowane w trakcie prowadzonego przez Starostę K. postępowania i zakwalifikowane przez ten organ jako wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z [...] października 2021 r. W piśmie tym zgłoszono zastrzeżenia do rozpoczętych prac budowlanych na działce nr [...] w miejscowości K., gm. M. podnosząc, iż roboty powodują zmianę naturalnego spływu wód gruntowych/opadowych w wyniku wykonania nasypu podnoszącego rzędną działki [...] w stosunku do stanu istniejącego przed rozpoczęciem robót (+/- 1,0 m), co skutkuje odprowadzaniem wody ze skarpy na działkę nr [...]. Organ II instancji ustalił, że M. B. łącznie z W. J., jest właścicielem ww. działki nr [...] (wspólność ustawowa). Działka ta sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] od strony południowo-zachodniej i południowo-wschodniej. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] października 2021 r. działka nr [...] zagospodarowana zostanie w taki sposób, że na części przylegającej do działki nr [...] od strony południowo-zachodniej usytuowane zostaną budynki mieszkalne, natomiast pas o szer. 6 m przylegający do działki nr [...] od strony południowo-wschodniej spełniał będzie funkcję dojazdu, zapewniając dostęp do drogi gminnej. Projekt przewiduje również zmianę rzędnych terenu. W obszarze przylegającym do granic z działką nr [...] teren inwestycyjny zostanie podniesiony o ok. 1 m. Analiza dotychczasowych rzędnych terenu (przed zagospodarowaniem) wskazuje, że ww. teren nachylony jest w kierunku północno-wschodnim i wschodnim. Podniesienie terenu działki nr [...] od strony południowo-wschodniej granicy działki nr [...] z rzędnej 38,5 do 39,55 m n.p.m. może, zdaniem organu, ograniczyć dotychczasowy, naturalny spływ wód opadowych z tej działki. Ponadto, na projektowanym dojeździe przyjęto spadki obustronne nawierzchni jezdni w celu częściowego odprowadzenia wody z jedni w dół projektowanego korpusu (wyjaśnienie inwestora z 29 sierpnia 2022 r.), czyli również w kierunku działki nr [...]. Zgodnie natomiast z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz.1225), dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wywiódł, że M. B. jako współwłaścicielowi działki nr [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2021 r., a skoro nie brał w nim udziału, zatem zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże wstępna analiza projektu budowlanego i działań podejmowanych przez Starostę w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego nie wskazuje na uzasadnione prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji. Starosta K. bowiem pismem z 26 lipca 2022 r. umożliwił inwestorowi uzupełnienie lub zmianę dokumentacji projektowej o wskazanie sposobu zabezpieczenia sąsiednich działek przed zalewaniem z uwagi na znaczne podwyższenie terenu w obrębie projektowanej inwestycji. Inwestor w piśmie z 29 sierpnia 2022 r. przedstawił wyjaśnienia w sprawie wskazując na brak negatywnych skutków projektowanego dojazdu dla działek sąsiednich oraz dołączył ekspertyzę techniczną z czerwca 2022 r. sporządzoną przez mgr inż. J. K.. Dodatkowo inwestor stwierdził, iż na chwilę obecną proces budowlany na działce inwestycyjnej nie jest realizowany. W trakcie prowadzonego przez Wojewodę Z. postępowania zażaleniowego M. B. 29 września 2022 r. zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł uwag w sprawie. W świetle powyższych ustaleń zasadnym jest zatem utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. M. B. i W. J. zaskarżyli wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze skarżący podnieśli, że organy dopuściły się wielu nieprawidłowości. W szczególności pominęły wagę materiałów dowodowych zebranych w sprawie, w tym załączoną dokumentację zdjęciową wykazującą zaburzenia stosunków wodnych. Nadto, w sposób nienależyty poddano analizie ekspertyzę dostarczoną przez inwestora, która nie dotyczyła inwestycji realizowanej na działce [...], a działce sąsiadującej [...] (tj. robót polegających na przebudowie drogi gminnej), której sprawa nie dotyczy. Poza tym nie uwzględniono okoliczności, że inwestor nie uczynił zadość wezwaniu organu z dnia 26 lipca 2022 r., w którym to Starosta umożliwił inwestorowi zmianę lub uzupełnienie dokumentacji projektowej objętej pozwoleniem na budowę, o wskazanie sposobu zabezpieczenia sąsiednich działek przed zalewaniem z uwagi na znaczne podwyższenie terenu w obrębie projektowanej inwestycji, co winno skutkować uchyleniem przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Z., którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z budową zewnętrznej instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, gazu, budową stanowisk postojowych, ogrodzeniem i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w miejscowości K., gm. M.. Postanowienia te zostały wydane w trybie art. 152 § 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 k.p.a., służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek wykonania lub dalszego wykonywania decyzji, przede wszystkim chroni przed powstaniem szkody, zaś dla jej zastosowania wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu dlaczego możliwe jest bądź nie jest możliwe uchylenie konkretnej decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 418/19, LEX nr 2764561). Podkreśla się także, że postanowienie wydawane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ma incydentalny charakter. Nie oznacza to jednak, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji może być dowolna i przeprowadzona bez odniesienia się do jakiekolwiek materiału dowodowego i bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub jego brak musi być uzasadnione przez organ orzekający w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w taki sposób, aby treść rozstrzygnięcia poddawała się kontroli sądowej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 października 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 600/19, LEX nr 2739361). Zdaniem Sądu, organy rozpatrując wniosek skarżących o wtrzymanie wykonania decyzji z dnia 15 października 2021 r. nie sprostały tym obowiązkom. Jak wynika z akt sprawy skarżący zgłoszone żądanie wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową decyzją oparli o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Domagając się uchylenia decyzji jak i uprzedniego jej wstrzymania podkreślili, że zaprojektowane i wykonane podniesienie rzędnej terenu działki inwestycyjnej o 1 metr w postaci nasypu skutkuje skierowaniem wody opadowej i jej zatrzymaniem na ich działce o nr [...], co powoduje szkody w postaci zalewania tej nieruchomości. Lektura uzasadnienia decyzji dowodzi, że wprawdzie organy obu instancji rację przyznały skarżącym, że przysługuje im status strony w postępowaniu zakończonym decyzją, a zatem zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tym niemniej stwierdziły, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania tej decyzji. Dokonując oceny zasadności odmowy zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 152 k.p.a. Sąd doszedł do przekonana, że argumentacja podniesiona w tej mierze przez organy jest niespójna i nieprzekonywająca. Z jednej bowiem strony organy powołały się na okoliczność umożliwienia inwestorowi dokonania uzupełnienia lub zmiany dokumentacji projektowej w zakresie wskazania sposobu zabezpieczania sąsiednich działek przez zalewaniem z uwagi na znaczne podwyższenie terenu w odrębnie projektowanej inwestycji, gdy tymczasem z drugiej strony przyjęły zupełnie odmiennie do tej okoliczności, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że w piśmie z dnia 26 lipca 2022 r. Starosta K. wskazał wprost, że dokumentacja projektowa zatwierdzona ostateczną decyzją z dnia [...] października 2021 r. nie zapewnia właściwej faktycznej ochrony przed oddziaływaniem inwestycji na nieruchomości stron, a zatem istnieją przesłanki do uchylenia ww. decyzji w toku postępowania wznowieniowego w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie przepisów prawa, w szczególności § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), który stanowi, iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Również organ II instancji w wyniku analizy projektu stwierdził, że podniesienie terenu inwestycyjnego z rzędnej 38,5 do 39,55 m n.p.m. i wykonanie nasypu skutkuje zmianą naturalnego spływu wód z tej działki w kierunku działki skarżących. Powyższe świadczy więc o niekonsekwencji organów, skoro odmowę wstrzymania wykonania decyzji oparły na ustaleniach świadczących o tym, że inwestycja negatywnie oddziałuje na nieruchomość skarżących. W ocenie Sądu, zabrakło nie tylko prawidłowej oceny okoliczności sprawy ale także zebranego materiału dowodowego oraz klarowanych wywodów. Organ I instancji ogólnie tylko wskazał na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ale nie przytoczył konkretnie, które to okoliczności i dowody o tym świadczą. Co więcej wywiódł, że uchylenie decyzji jest tak samo prawdopodobne jak odmowa jej uchylenia z uwagi na brak stanowiska inwestora w sprawie dokumentacji projektowej. Niewątpliwe ograniczenie się do określenia ewentualnych rozstrzygnięć, które mogą kończyć postępowanie wznowieniowe, nie stanowi o należytym wypełnieniu dyspozycji art. 152 k.p.a. Z kolei organ II instancji uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania decyzji choć powołał się na stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 29 sierpnia 2022 r. wskazujące na brak negatywnych skutków projektowanego dojazdu dla działek sąsiednich oraz załączoną na potwierdzenie powyższego ekspertyzę techniczną z czerwca 2022 r. sporządzoną przez mgr inż. J. K., to sam nie ustrzegł się błędu. Jak trafnie zwrócono uwagę w skardze, opinia ta została sporządzona "na okoliczność oceny prawidłowości wykonanych robót w oparciu o zgłoszenie nr [...] w zakresie skutków oddziaływania tych robót na istniejące stosunki wodne i infrastrukturę na działkach nr [...], [...] i [...] obręb K.", a więc dotyczy oceny robót polegających na przebudowie drogi gminnej na działce [...], nie zaś inwestycji realizowanej na działce nr [...] i jej wpływu na istniejące stosunki wodne. Oznacza to zatem, że przedmiotowa opinia nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, a w takiej sytuacji samo subiektywne przekonanie inwestora jakoby projekt nie powodował negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie nie sposób uznać za wystarczającą podstawę do odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Podsumowując dokonana przez organy obu instancji ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nosi cechy dowolności, co przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wys. 100 zł, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organ zobowiązany będzie uwzględnić wskazania wynikające z niniejszego wyroku i należycie zbadać kwestię zaistnienia przesłanek z art. 152 k.p.a., pamiętając o konieczności przenalizowania i odniesienia się do wszelkich okoliczności jak i dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu.