II SA/Sz 1132/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..]r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...] odmawiającą umorzenia – na wniosek J. J., opiekuna prawnego J. J., nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, ustalonego decyzją z dnia [...]r. nr[...], w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami, Z uzasadnienia decyzji Kolegium wynikało, że Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...]r. uznał, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony J.ie J., opiekunowi prawnemu J. J., za okres od [...]r. do [...]r. w kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Z kolei decyzją z dnia [...] r. organ ten ustalił obowiązek zwrotu powyższej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami. J. J. nie wniosła odwołania od ww. decyzji, lecz w piśmie z dnia [...]. r. wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Organ I instancji odmówił umorzenia świadczenia, które J. J. pobrała nienależnie wskazując, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, której jest opiekunem prawnym, konkubentem J. S. oraz córką R. S.. Ustalony w [...] r. dochód rodziny stanowi kwota [...] zł, która jest wyższa od kryterium uprawniającego rodzinę do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Organ ustalił również, że w rodzinie występuje niepełnosprawność, bezrobocie oraz długotrwała choroba. Na podstawie powyższych ustaleń Burmistrz Miasta stwierdził, że rodzina jest w stanie spłacić kwotę nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w ratach i jeśli jest zainteresowana takim rozwiązaniem winna zgłosić się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w celu ustalenia dalszych zasad spłaty. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. J. podniosła, że nie była świadoma tego, że matce jest wypłacany zasiłek pielęgnacyjny przez ZUS. Dopiero po otrzymaniu decyzji ZUS w [...] r. dotyczącej waloryzacji świadczenia dowiedziała się o wypłacanym zasiłku pielęgnacyjnym, co spowodowało niezwłoczne zgłoszenie tego faktu w MOPS wraz z rezygnacją z dalszego pobierania świadczenia. Odwołująca się podniosła, że nie otrzymuje takiego dochodu, który ustalił organ bowiem od [...]r. z powodu zmiany przepisów prawa utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł. Kolegium rozpatrując sprawę stwierdziło, że sytuacja finansowa J. J. nie jest na tyle trudna, że uniemożliwia spłatę długu chociażby w minimalnych ratach. Nie jest bowiem wykluczone, że członkowie rodziny dłużnika uzyskają zatrudnienie w późniejszym czasie, co spowoduje uzyskanie wyższego dochodu na spłatę zadłużenia. Z tego powodu umorzenie zadłużenia byłoby nieuzasadnione. Kolegium wskazało również, że strona składając wniosek o umorzenie należności nie przedstawiła żadnych szczególnych okoliczności występujących w rodzinie oraz dowodów potwierdzających brak możliwości spłaty zobowiązań. Tym samym uznało, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego i nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Organ odwoławczy pouczył również J. J. o możliwości odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia zadłużenia na raty. J. J. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze przytoczyła argumenty tożsame z tymi, które zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, domagając się "umorzenia sprawy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna, jednakże z innych powodów aniżeli te, które zostały w niej wskazane. Sąd administracyjny w ramach ustawowo przyznanych kompetencji, dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego obowiązującymi dniu wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Sąd ten nie jest uprawniony równocześnie do wydania orzeczenia o umorzeniu nienależnie pobranego świadczenia, tak jak tego oczekuje skarżąca, bowiem nie dokonuje kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Stosownie do art. 30 ust. 9 ustawy organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W niniejszej sprawie poza sporem jest kwota nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, albowiem skarżąca przyznała, że w okresie od [...]. do [...], r. jako opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej matki J. J., faktycznie pobierała równocześnie dwa świadczenia: zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] r. ( zmienionej co do kwoty świadczenia decyzją z dnia [...] r.) oraz dodatek pielęgnacyjny przyznany decyzją ZUS z dnia [...] r. od dnia [...] r. począwszy. W dniu [..] r. skarżąca zawiadomiła organ I instancji, że rezygnuje z dniem [...] r. z przyznanego jej matce zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na otrzymanie dodatku pielęgnacyjnego. Okoliczności powyższe spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz ustalenia obowiązku zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...] zł wraz odsetkami ustawowymi do dnia spłaty świadczenia. Od decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz ustalenia obowiązku jego zwrotu J. J. nie odwoływała się. Wniosła natomiast o umorzenie należności. Z brzmienia cytowanego przepisu art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, co również podkreśliło w swojej decyzji Kolegium, że organ podejmuje decyzję o umorzeniu w ramach uznania administracyjnego. Uzasadnienie przez organ tej tezy w zaskarżonej decyzji ocenić jednak należy jako nader lakoniczne. Podkreślenia jednak wymaga, że działanie przez organy w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego, ograniczony jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i innych przepisach K.p.a. jak i kryteriami, które organ musi uwzględnić w każdym indywidualnym przypadku. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są w tym przypadku nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela a także z zasadami sprawiedliwości społecznej. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 16 listopada 1999 r. w sprawie III SA 7900/98, dostępne na stronie internetowej http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie, czy okoliczności takie jak sytuacja ekonomiczna, zdrowotna, czy stan rodzinny wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana i jej rodzina będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podstawowym kryterium oceny zasadności umorzenia nienależnie pobranych świadczeń jest zatem sytuacja rodzinna osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jednakże w tym zakresie nie chodzi wyłącznie o możliwości finansowe strony i jej rodziny, jak to powierzchownie ujęły organy obu instancji. Równie istotnym elementem podlegającym ocenie przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie jest sytuacja zdrowotna, realna możliwość znalezienia pracy przez członków rodziny oraz wiążąca się z tym poprawa sytuacji ekonomicznej rodziny. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika, żeby organy wyciągnęły jakiekolwiek wnioski z danych zebranych na karcie informacyjnej do celów świadczeń rodzinnych (k.10 akt administracyjnych), z których jednoznacznie wynika jaki jest stan rodzinny skarżącej, posiadane dochody oraz wydatki na utrzymanie mieszkania, leki, pampersy. Kryterium dochodowe wyższe od kryterium uprawniającego do świadczeń nie może być – jak to przyjęły organy- jedynym wykładnikiem możliwości finansowych rodziny w kontekście wniosku o umorzenie kwoty przewyższającej 50% posiadanych tą rodzinę dochodów. Organ nie wyjaśnił również jaki wpływ na odmowę umorzenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku ma występująca w rodzinie niepełnosprawność, długotrwała choroba i bezrobocie. W ocenie Sądu są to okoliczności przemawiające raczej za uwzględnieniem wniosku, jednakże wobec nie rozwinięcia tej tezy przez organ w uzasadnieniu decyzji, nie wiadomo co w istocie organ miał na myśli formułując takie twierdzenie. Zdaniem Sądu, działania organów obu instancji zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie są zgodne z prawem. Organy orzekające w sprawie w istocie nie wskazały, jakie ustalenia legły u podstaw wydania decyzji i jakimi kryteriami się kierowały badając możliwości płatnicze skarżącej, jak oceniły jej sytuację dochodową, rodzinną, zakres obowiązków związanych z sytuacją zdrowotną rodziny. Powołanie się wyłącznie na kryterium dochodowe wyższe aniżeli to, które uprawnia do świadczeń z pomocy społecznej jest niewystarczające do odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Dokonując oceny decyzji Kolegium z punktu widzenia wymogów procesowych, Sąd stwierdził, że część zaskarżonej decyzji, mająca stanowić jej uzasadnienie, zawiera przedstawienie ustaleń organu I instancji. Tymczasem, co do istoty sprawy, którą powinno być rozważenie zasadności wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych, Kolegium w istocie nie odniosło się. Własne stanowisko i rozważania organu odwoławczego ograniczyły się do stwierdzenia, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy oraz, że organu I instancji jest w tym zakresie zgodna z obowiązującym prawem. Organ wskazał również na możliwości odroczenia terminu płatności zadłużenia oraz możliwość rozłożenia należności na raty. Dla uznania, ze decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego jest prawidłowa i poddaje się kontroli sądu, tak lakoniczne stwierdzenia są niewystarczające, albowiem nie wiadomo jakimi w istocie przesłankami kierował się organ wydając decyzję o takiej właśnie treści. Z tych względów uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca obarczona podobnymi wadami zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując, organy administracji obu instancji nie poczyniły wyczerpujących rozważań co do zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy administracji pominęły okoliczności, które niewątpliwie miały wpływ na obecną sytuację rodzinną skarżącej. To oznacza naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 9 ustawy, a także podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ orzekający w sprawie rozważy możliwość umorzenia nienależnie pobranych świadczeń łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu ich płatności albo rozłożenia na raty uwzględniając sytuację ekonomiczną i zdrowotną rodziny skarżącej oraz mając na uwadze realne możliwości spłaty zobowiązania .