II SA/Sz 1133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]. W dniu [...] r. pracownik Urzędu Miejskiego w K. i przedstawiciel Straży Miejskiej w K. przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ulicy [...] w K. Z czynności tej sporządzony został protokół, z którego wynika, że szereg obiektów usytuowanych jest w ten sposób, że zajmują pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W protokole wskazano między innymi, że na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] w pasie drogowym znajduje się część zadaszenia obiektu handlowego o powierzchni 3,50 m2 i wymiarach 3,50 m2 na 1 m2 , którego właścicielem jest W. R. Ponowną kontrolę pasa drogowego ul. [...] przeprowadzono w dniu [...] r. i stwierdzono, że zadaszenie lokalu należącego do W. R. w dalszym ciągu znajduje się w obrębie pasa drogowego. W trakcie obu kontroli wykonana została dokumentacja fotograficzna. Pismem z dnia 27 maja 2015 r , doręczonym w dniu 29 maja 2015 r. W. R. został poinformowany o wszczęciu postepowania administracyjnego, w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...], bez zezwolenia zarządcy drogi. W. R. pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. poinformował organ, że nie był świadomy tego, że daszek jego pawilonu zajmuje pas drogowy. Nie został poinformowany o terminie kontroli i nie był obecny w trakcie jej przeprowadzenia. Takie działanie organu uniemożliwiło mu podjęcie starań, aby mógł za odpowiednią opłatą zająć pas drogowy bądź z jego zajęcia zrezygnować. W odpowiedzi na pismo skarżącego organ pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. wskazał, że postępowanie było powadzone w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) i § 4 pkt 1 Uchwały nr XLIX/631/06 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta K. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymierzył W. R. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi kategorii gminnej ul. [...] w K., poprzez umieszczenie w pasie drogowym części zadaszenia obiektu handlowego o powierzchni 3,50 m2, w dniu 26 maja 2015 r. i 28 maja 2015 r. Karę wyliczono jako dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ustalonej uchwałą Rady Miasta), liczby metrów powierzchni pasa drogowego, zajętego przez rzut poziomy obiektu oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wyniki przeprowadzonych w dniu [...] r. kontroli. Wskazał również, że skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, miał możliwość wypowiedzenia się w toku postępowania, z której to możliwości skorzystał. Organ uznał, że poczynione w toku kontroli ustalenia dotyczące zajęcia pasa drogowego były prawidłowe. W. R. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podniósł, że kontrola została przeprowadzona bez jego obecności, dokumentacja fotograficzna została zrobiona z ukrycia, nie przeprowadzono w sprawie żadnych czynności wyjaśniających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania W. R. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ argumentował, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Dalej organ wskazał, że myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 przywołanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza karę pieniężną, w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w sposób jasny, zrozumiały i nie wymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zarządca drogi zobligowany jest wymierzyć karę pieniężną. Przepis ten nie uzależnia obowiązku nałożenia kary od winy zajmującego pas drogowy, ani też nie daje podstawy do uzależnienia kary od uznania zarządcy drogi. Bez względu na przyczynę zajęcia pasa drogowego oraz podmiot odpowiedzialny za spowodowanie stanu wymagającego tego zajęcia, to na zajmującym pas drogowy ciąży obowiązek złożenia wniosku o zezwolenie, a w razie braku zezwolenia - uiszczenia kary. Organ uznał, że kara naliczona została w sposób prawidłowy. W. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i podniósł, że kontrole zostały przeprowadzone bez uprzedzenia, pod jego nieobecność, pracownik urzędu dokonujący kontroli nie okazał upoważnienia. Pomimo pouczenia o możliwości zalegalizowania zajęcia pasa drogowego nie dano mu szansy aby mógł to uczynić, bowiem dnia następnego po przeprowadzeniu pierwszej kontroli wszczęto postępowanie administracyjne. Nadto skarżący wskazał, że nie był świadomy tego, że zadaszenie wystające z jego pawilonu zajmuje pas drogowy. Był przekonany, że jest to teren właściciela gruntu, bowiem nie przypomina on pasa drogowego. W aktach sprawy nie ma też mapki potwierdzającej, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stosownie do art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "K.p.a." organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazane wyżej przepisy procedury administracyjnej nakładają na organ administracji publicznej obowiązek starannego działania, zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i podjęcia na jego podstawie merytorycznego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy organ wydaje w sprawie decyzję administracyjną powinna ona spełniać wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności zawierać powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ma to istotne znaczenie w przypadku zastosowania regulacji restrykcyjnych, zwłaszcza takich które nakładają na stronę obowiązki, czy też jak w niniejszej sprawie karę pieniężną. Stan faktyczny w takich sprawach powinien zostać wyjaśniony szczególnie starannie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Podstawą nałożenia na skarżącego kary pieniężnej był art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), który stanowi, że a zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego rzeczą organu jest zatem ustalenie i udokumentowanie w aktach sprawy przebiegu pasa drogowego oraz obiektów, które znajdują się w jego obrębie, przy czym dokonane ustalenia muszą być poczynione w sposób wiarygodny i weryfikowalny. Ustalenia te nie mogą być czynione w sposób dowolny, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak wynika z pism skarżącego zadaszenie jest ruchome i powierzchnia zajęcia pasa drogowego może być uzależniona od tego na jakiej wysokości zostało ono umocowane. W szczególności zatem akta powinny zawierać mapę z zaznaczonym pasem drogowym oraz powierzchnią zajęcia tego pasa, przy czym organ powinien dokonać ustalenia przebiegu pasa drogowego w oparciu o urzędowe dokumenty geodezyjne, a podstawą obliczenia zajętej powierzchni pasa drogowego powinien być sporządzony przez uprawnionego geodetę operat pomiarowy, które to dokumenty stanowiłyby podstawę do dokonania kontroli prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń. Dokonując analizy akt sprawy w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jedynymi dowodami potwierdzającymi okoliczność, iż skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi są sporządzone w dniach [...] r. protokoły kontroli oraz załączona do nich dokumentacja fotograficzna. Wskazana dokumentacja mogła zatem stanowić podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w toku którego organ winien był zgromadzić materiał dowodowy, w szczególności dokumentujący przebieg pasa drogowego, a także dokonać stosownych pomiarów, które w sposób wiarygodny wykażą, że doszło do zajęcia pasa drogowego, a także jaka jest powierzchnia tego zajęcia. Organowi II instancji umknęła z pola widzenia okoliczność, iż materiał dowodowy jest niekompletny i zgromadzony został w taki sposób, że uniemożliwia to kontrolę zgodności z prawem decyzji organu I instancji. W szczególności brak jest w aktach sprawy mapy obrazującej przebieg pasa drogowego, a w konsekwencji brak jest możliwości dokonania oceny, czy sporne zadaszenie rzeczywiście znajduje się w pasie drogowym. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że poza wyliczeniami powierzchni zajęcia pasa drogowego, znajdującymi się w obu protokołach kontroli, brak jest w aktach jakichkolwiek informacji kto i w jaki sposób dokonał pomiarów, jak pomiary te odnoszą się do przebiegu pasa drogowego, brak jest stosownego oznaczenia na mapie sytuacyjnej. Przemawia to, w ocenie sądu, za tym, że organy obu instancji nie zadośćuczyniły obowiązkowi zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i nie przeprowadziły postępowania w należyty sposób. Nie stanowi bowiem wystarczającego dowodu protokół i dokumentacja fotograficzna, która nie obrazuje przebiegu pasa drogowego. Nie sposób również na jej podstawie w sposób wiarygodny ocenić, jaka jest powierzchnia zadaszenia oraz czy i w jakiej części znajduje się ona w obrębie pasa drogowego. Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ nie wskazał w oparciu o jakie dowody uznał, że skarżący zajął pas drogowy, w jaki sposób została ustalona powierzchnia zajęcia, w jaki sposób dokonano pomiaru, przede wszystkim jednak nie wykazano przebiegu pasa drogowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest zatem niekompletny i jako taki nie pozwalał na dokonanie prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.