II SA/Sz 1135/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Starosta K. działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 73 ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 71 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, orzekł o uznaniu A. Z., z dniem [...] r., za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że A. Z. w dniu 28.06.2012 r. zarejestrował się jako osoba bezrobotna i nabył prawo do zasiłku od dnia [...] r., z powodu rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej A. Z. z dniem [...] r. utracił status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. Ponownej rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej dokonał w dniu 24.07.2013 r. przedkładając wydruk z CEiDG którego wynika, że w dniu 18.07.2013 r. dokonał zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na okres do dnia 17.07.2014 r. oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika, iż w okresie od dnia [...] r. był zgłoszony do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu m.in. podjęcia pozarolniczej działalności i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zaprzestaniem jej prowadzenia, dlatego też A. Z. nie spełnia warunku określonego w powyższym artykule. W ocenie Starosty, strona nie spełnia również warunku określonego w art. 73 ust. 7 ww. ustawy stanowiącym, że w przypadku utraty statusu bezrobotnego na okres nie dłuższy niż 365 dni i spełnienia warunków określonych w art. 71 w dniu kolejnej rejestracji, bezrobotny uzyskuje prawo, do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a cyt. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy, do 365 dni zalicza się również okresy opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ ustalił, że A. Z. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania (23.01.2012 r.- 23.07.2013 r.) zamiast wymaganego okresu w wymiarze 365 dni udokumentował 140 dni okresu uprawniającego do zasiłku, na który składa się zatrudnienie w [...] od dnia 17.10.2005 r. do dnia 10.06.2012 r., okres od dnia 23.01.2012 r. tj. od pierwszego dnia 18 miesięcznego okresu poprzedzającego dzień rejestracji, do dnia 10.06.2012 r. (140 dni). Do okresu uprawniającego do zasiłku nie zaliczono okresu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od dnia 03.09.2012 r. do dnia 30.06.2013 r., ponieważ składki te stanowiły 30% minimalnego wynagrodzenia i składki na Fundusz Pracy nie były odprowadzane. W odwołaniu od powyższej decyzji, A. Z. wskazał, że w decyzji z dnia [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej, został pouczony, że jeśli utrata statusu nastąpi na okres krótszy niż 365 dni, to zasiłek przysługuje ponownie pod warunkiem zarejestrowania się w terminie 14 dni od daty zaprzestania prowadzenia działalności, z jednoczesnym wyrejestrowaniem lub jej zawieszeniem. Kierując się tą informacją odwołujący ponownie zarejestrował się dnia 24.07.2013 r. po uprzednim zawieszeniu (czyli zaprzestaniu) prowadzenia działalności gospodarczej. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 73 ust. 5 i ust. 7 w związku z art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 73 ust. 5 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, również stwierdził, że w sprawie A. Z. nie zaszły przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 5 tej ustawy, bowiem strona nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie zawiesiła działalność gospodarczą. Natomiast zasiłek na okres uzupełniający w trybie art.73 ust. 7 ww. ustawy stronie nie przysługuje, gdyż udokumentowała ona jedynie 140 dni uprawniających do zasiłku, z wymaganych 365 dni zatrudnienia. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ stwierdził, że błędne pouczenie nie może skutkować przyznaniem prawa do zasiłku, bowiem skutkowałoby to wydaniem decyzji niezgodnej z przepisami prawa. W sytuacji błędnego pouczenia przez pracownika organu, strona może rozważyć wniesienie powództwa o odszkodowanie do sądu cywilnego i to, jeśli jest w stanie wykazać, że na skutek tego wadliwego pouczenia, poniosła szkodę. Decyzję Wojewody, A. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów: - art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez niewłaściwą interpretację prawną oraz podanie ww. przepisu jako podstawy prawnej dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu prawa do zasiłku, - art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, które w świetle obowiązujących przepisów prawa, były wydane z nieposzanowaniem zasady praworządności, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 14 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierania po ustaniu zatrudnienia zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że zawieszenie przez skarżącego działalności gospodarczej nie mieści się w kategorii pojęcia zaprzestania wykonywania innej pracy, o której mowa w cytowanym przepisie, w związku z tym, mimo spełnienia pozostałych przesłanek tj. zarejestrowania się w urzędzie pracy w terminie 14 dni od dnia zawieszenia działalności i utraty statusu bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, odmówiły uznania A. Z. za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Takiej interpretacji przepisów Sąd orzekający w niniejszym składzie, nie podziela. W związku z tym, iż ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie definiuje pojęcia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, skorzystać należy z systemowej wykładni prawa i sięgnąć do ustawy regulującej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tj. ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U z 2013 poz. 672). Zgodnie z art. 14 a ust. 1 ww. ustawy, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Powołany przepis w ust. 3 przewiduje, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów. Powyższe wskazuje, że niewykonywanie działalności gospodarczej, w związku z jej zawieszeniem przez skarżącego, powinno być utożsamiane z pojęciem "zaprzestania (...) prowadzenia pozarolniczej działalności", którym posługuje się art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawa ta nie zawiera regulacji szczególnych, wyłączających możliwość przyznania zasiłku osobie, która podjęła decyzję o zawieszeniu działalności gospodarczej i tym samym zaprzestała wykonywania pracy zarobkowej. Wręcz przeciwnie, ustawodawca w komentowanym art. 73 ust. 5 mówi o tym, że osoba spełniająca wskazane w tym przepisie kryteria, posiada prawo do zasiłku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 498/13 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Organ administracji winien mieć także na uwadze treść pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] o utracie statusu osoby bezrobotnej z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącego. Pouczeniem tym bowiem skarżący mógł się kierować podejmując decyzję o zawieszeniu działalności gospodarczej zamiast jej zaprzestaniu. W świetle treści art. 8 i 9 K.p.a. strony nie mogą obciążać prawne skutki nieprawidłowej informacji czy pouczenia udzielonego przez organ. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji winien zatem podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i przyjmując, iż decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w części odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zapadły z naruszeniem prawa materialnego to jest art. 73 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.