II SA/Sz 1136/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję. Starosta decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.267) uchylił decyzję nr [...] orzekającą o uznaniu J. U. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie pierwszych miesięcy i [...] zł miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a nadto orzekł o odmowie uznania wymienionego za osobę bezrobotną od dnia [...] r., tj. od dnia rejestracji a także o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] r. tj. od dnia nabycia. Zdaniem organu, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej nie może być bezrobotnym, chyba że po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia nie upłynął albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę powyższe bezspornym jest, że w sprawie ustalenia skarżącemu statusu osoby bezrobotnej znaczenie ma, czy na dzień rejestracji tj. [...] r. posiadał on formalnie wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Organ podkreślił, że udokumentowanie przez skarżącego faktu zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej już w 2006 r. poprzez dostarczenie zaświadczenia z ZUS Oddział K. oraz I Urzędu Skarbowego w K. a także wskazanie w CEIDG daty zaprzestania wykonywania działalności na dzień [...] r. nie stanowi podstawy do uznania go za osobę bezrobotną z dniem [...] r. Starosta za dowód w sprawie uznał zapis znajdujący się w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej tj. w dokumencie mającym na podstawie art. 33 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej moc zaświadczenia, w którym wskazano datę wykreślenia na 14 kwietnia 2014 r. Wobec powyższego organ przyjął, że na dzień rejestracji skarżący posiadał czyny wpis do ewidencji działalności gospodarczej. J. U. wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc, że została ona wydana "bez uwzględnienia stanu faktycznego", a co za tym idzie nie jest zgodna z rzeczywistością. Zaznaczył, że nikt z pracowników Urzędu Pracy przy procedurach związanych z przyznaniem prawa do zasiłku jak również przyznaniem środków na rozpoczęcie działalności nie wspomniał o wymogu wykreślenia z CEIDG. Skarżący był przekonany, że spełnił wszystkie formalne wymagania co zostało potwierdzone przez Urząd Pracy przyznaniem mu zasiłku i środków na otworzenie własnej firmy. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. U. od opisanej wyżej decyzji Starosty z dnia [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, ustalił, że w dniu rejestracji strona złożyła własnoręczny podpis pod częścią C karty rejestracyjnej "Oświadczenie bezrobotnego", pkt 7, że nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Ponadto, w dniu [...] r. strona składając wniosek o przyznanie środków na podjęcie działalności gospodarczej, dołączyła do wniosku własnoręcznie podpisane oświadczenie, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w okresie 12 miesięcy bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku. Tymczasem w dniu 5 maja 2015 r. Powiatowy Urząd Pracy pozyskał informację, że w Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej strona posiada wpis od dnia [...] r. prowadząc firmę P. W tej sytuacji bezspornym jest, że J. U. w dniu rejestracji tj. [...] r. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Organy zatrudnienia są związane treścią wpisów i nie mogą dokonywać ich weryfikacji. Uprawnionymi do tego są podmioty posiadające wpis do ewidencji, które mają obowiązek poinformowania organu ewidencyjnego o zmianach stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że nie można uznać, iż skarżący nic nie wiedział na temat "koniczności braku posiadania wpisu do ewidencji działalności" skoro w dniu rejestracji własnoręcznie złożył podpis pod oświadczeniem potwierdzającym, że nie składał on wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r. (I OSK 528/10) Wojewoda podkreślił, że fakt posiadania takiego wpisu do ewidencji pozbawia osobę możliwości zarejestrowania się w rejestrze osób bezrobotnych. Wobec powyższego, w związku z niespełnieniem przez skarżącego warunku, zawartego w treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zasadnym było wydanie przez Starostę decyzji o odmowie przyznania statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. oraz prawa do zasiłku od dnia [...] r. Z uwagi na to, że okoliczność posiadania przez skarżącego wpisu do ewidencji wyniknęła dopiero w dniu [...] r., a więc wyszła na jaw istotna dla sprawy okoliczność faktyczna, istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję, słusznym było wznowienie przez organ I instancji postępowania w sprawie decyzji nr [...], a w konsekwencji uchylenie jej i wydanie decyzji o nr [...], w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku. J. U. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W uzasadnieniu skargi wskazał, że oświadczenie o tym, że nie prowadził działalności gospodarczej w okresie minionych 5 lat złożył w przekonaniu, że wpis w CEIDG, który mówi o zaprzestaniu prowadzenia działalności jasno i zrozumiale określa stan faktyczny. Dodatkowo skarżący złożył także zaświadczenia z ZUS i z Urzędu Skarbowego o zakończeniu prowadzenia działalności. Skarżący zaznaczył, że środki na działalność zostały prawidłowo rozliczone, na co otrzymał stosowne zaświadczenie z Urzędu Pracy co dodatkowo utwierdziło go w przekonaniu, że wszystkie formalności zostały zachowane. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., którą uchylono decyzję nr [...] orzekającą o uznaniu J. U. z dniem [...] r. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie pierwszych miesięcy i [...] zł miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a nadto orzeczono o odmowie uznania wymienionego za osobę bezrobotną od dnia [...] r.,tj. od dnia rejestracji a także o odmowie przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] r. tj. od dnia nabycia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że ujawnienie, iż skarżący miał zarejestrowaną działalność gospodarczą w okresie od[...] r., w świetle definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiło przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wydaną w sprawie skarżącego przez Starostę z dnia [...] r. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jak wynika z tego przepisu, mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mają być: a) nieznane organowi, które wydał decyzję i b) muszą istnieć w dniu wydania decyzji, której wznowienie dotyczy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie wystąpiła. Po wydaniu bowiem decyzji Starosty z dnia [...] r. o uznaniu J. U. za osobę bezrobotną i przyznaniu mu prawa do zasiłku, ujawniła się (w dniu [...] r.) okoliczność nieznana organowi, a istniejąca w dniu wydania ww. decyzji – potwierdzona informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej o posiadaniu przez J. U. wpisu do tej Ewidencji od dnia [...] r. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania decyzji z dnia 23 grudnia 2013 r.), ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym oznacza to osobę m.in. niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Z informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że J. U. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej w dniu [...] r., zaś zaprzestał jej wykonywania w dniu [...] r. Wykreślenie wpisu z rejestru nastąpiło w dniu [...] r. Wskazaną wyżej datę zaprzestania działalności gospodarczej przez skarżącego potwierdza także zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej wydane przez Naczelnika I Urzędu Skarbowego w dniu [...]r. W zaświadczeniu tym wskazano, że J. U. figuruje w ewidencji podatników tego Urzędu jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą od dnia [...]r., natomiast w okresie od dnia [...] r. figurował, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, w ewidencji Pierwszego Urzędu Skarbowego . Z kolei z zaświadczenia ZUS Oddział z dnia [...] r. wynika, że J. U. został zidentyfikowany jako osoba zgłoszona do ubezpieczenia społecznego w okresie od [...] r. oraz od [...] r. Podzielając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 2298/11) należy stwierdzić, że celem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie osoby należy uważać osoby wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku, cel główny normy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f jest trudny do osiągnięcia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej. Z tego powodu przyjęto domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji. Konieczne jest jednak ustalenie rzeczywistej treści wpisu w zakresie dnia podjęcia działalności. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy w sposób systemowy i konieczność ustalenia rzeczywistej treści wpisu. Wskazał także na konieczność stosowania wykładni systemowej i celowościowej pojęcia "wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", która ma prowadzić do odczytania rzeczywistego znaczenia tego pojęcia, pozbawionego niedopuszczalnego uproszczenia wynikającego z ograniczenia się do słów użytych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy. Zgodnie z treścią art. 7 d ust. 1, obowiązującej w dacie zaprzestania przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej, ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.), "przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 7b ust. 2, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej". Z kolei art. 7 e ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowił, że "wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej". W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, że skoro skarżący zawiadomił organ ewidencyjny o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej (co wprost wynika z informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej) zatem wpis do ewidencji powinien ulec wykreśleniu. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia czy istotnie wykreślenie to nie nastąpiło zwłaszcza, że z treści pisma znajdującego się na karcie 14 akt organu wynika, że J. U. posiadał zaświadczenie o wyrejestrowaniu działalności, które jednak utracił w czasie przeprowadzania się z poprzedniego miejsca zamieszkania. Organ odwoławczy, który zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powyższych okoliczności nie wyjaśnił i nie poczynił żadnych w tej mierze ustaleń oraz nie dokonał właściwej oceny sytuacji prawnej skarżącego w kontekście treści posiadanego przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Powyższe uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skoro istotne jest, co wynika z ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2298/11, ustalenie rzeczywistej treści wpisu a nie wystarczy samo ustalenie, że osoba bezrobotna posiadała wpis do CEIDG i dokonanie przez organ niedopuszczalnego uproszczenia wynikającego z ograniczenia się do słów użytych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy wykładni definicji osoby bezrobotnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyjaśnić wyżej powołane okoliczności i poczynić prawidłowe w tej mierze ustalenia. Dopiero po dokonaniu ustaleń w powyższym względzie organ winien ocenić, mając na względzie wskazania Sądu, czy zachodzą podstawy do zmiany w trybie wznowieniowym decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] r