II SA/Sz 1136/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Starszy Inspektor [...] Centrum Świadczeń, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S., decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił T.W. przyznania dodatku mieszkaniowego wskazując, że będące przedmiotem wniosku pomieszczenie tymczasowe nie jest lokalem mieszkalnym, a zatem nie uprawnia do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Decyzja ta stała się ostateczną, bowiem strona nie wniosła odwołania. Od jednej z następnych decyzji Prezydenta Miasta S. odmawiających T.W. przyznania dodatku mieszkaniowego wnioskodawca odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została następnie zaskarżona do sądu administracyjnego przez T.W. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1160/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...]. W wyroku tym, obecnie prawomocnym, sąd stanął na stanowisku, iż nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, że skarżący nie spełnia warunków do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy, bowiem zajmowane przez niego pomieszczenie tymczasowe przy ul. [...] nie jest lokalem mieszkalnym oraz, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu. W aktach sprawy znajduje się umowa sporządzona w dniu [...] zatytułowana "Warunki zajęcia pomieszczenia tymczasowego" podpisana przez skarżącego i wynajmującego, skarżący ponosi koszty związane z utrzymaniem lokalu i wreszcie zamieszkuje w nim, co oznacza, w ocenie sądu, że pomieszczenie tymczasowe należy uznać za lokal mieszkalny, do którego skarżący posiada tytuł prawny, a zatem T.W. spełnia przesłankę z art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wnioskiem z dnia [...] T.W. zwrócił się do Prezydenta Miasta S.: "na podstawie art. 145 § 1 wnoszę o wznowienie postępowania w celu unieważnienia decyzji z dnia [...] odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, od której to decyzji nie odwołałem się". Jako podstawę swojego wniosku wskazał stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1160/13. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] wznowił postepowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Następnie ustalił, że wyrok wymieniony we wniosku o wznowienie postępowania został doręczony skarżącemu przez sąd w dniu [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. orzekł o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania T.W. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu jednego miesiąca, o jakim mowa w art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." Od decyzji tej odwołał się T.W., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając obrazę art. 149 § 3 K.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] ponownie orzekł o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania T.W. dodatku mieszkaniowego. Organ stwierdził, że choć Kolegium uchyliło poprzednio wydaną decyzję, to jednak nie wskazało w jaki sposób ma przebiegać postępowanie. W tej sytuacji organ I instancji wyjaśnił, że wniosek strony o wznowienie postępowania został złożony kilka miesięcy po upływie jednomiesięcznego terminu, co po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, skutkować może wyłącznie wydaniem, na podstawie art. 151 K.p.a., decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Od powyższej decyzji odwołał się T.W. stwierdzając, że taka decyzja "jest w dalszym ciągu lekceważeniem i ignorowaniem prawa, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że składając wniosek o wznowienie postepowania w dniu [...] T.W. bezspornie uchybił terminowi z art. 148 § 1 K.p.a. Jednakże, w jego ocenie, niezachowanie terminu nie przesądza o odmowie wznowienia, bowiem jeżeli istnieją przyczyny wznowienia organ winien postępowanie wznowić. Wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu to prawo organu, z którego jedynie może skorzystać. Następnie Kolegium wymieniło wszystkie przesłanki wznowienia postępowania, określone w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz 145b § 1 K.p.a. Stwierdziło, że strona we wniosku o wznowienie postepowania podała jako podstawę wznowienia postępowania, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] nie była wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W tej sytuacji Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji w trybie art. 151 K.p.a., bowiem brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a § 1 oraz 145b § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, iż skoro rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji jest prawidłowe, to pomimo tego, że uzasadnienie decyzji jest wadliwe, zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy. Powyższa decyzja została zaskarżona przez T.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Podkreślił, że "w sprawie decyzji wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny, którą to decyzję należy "wyeliminować z obrotu prawnego" ale tylko w części". Skarżący stwierdził, że z decyzją organu odwoławczego nie można się zgodzić: "Art. 154 § 1 w każdej chwili może zmienić lub unieważnić decyzję jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 155 i 156 K.p.a. od ogłoszenia nie upłynęło dziesięć lat." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Dodało, że skarżący nie wniósł o uchylenie decyzji w trybie art. 155 i 156 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu, tzw. wstępnego, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia (o wznowieniu postępowania), które dopiero otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 K.p.a., właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 K.p.a.). Wznowienie postępowania w takiej sytuacji stanowi rażące naruszenie przepisów i jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta S. nie dokonał badania wniosku o wznowienie postępowania, w zakresie opisanego powyżej pierwszego etapu postępowania i wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...]. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z racji tej, że skarżący w niniejszej sprawie żądał wznowienia postępowania powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1160/13, ustalono, że wyrok ten został skarżącemu doręczony wraz z uzasadnieniem dnia 17 stycznia 2014 r., stąd wniosek o wznowienie postępowania z dnia 6 października 2015 r. został złożony po terminie, określonym w art. 148 § 1 K.p.a. Ustalenia obu organów administracji w tym zakresie są jednakowe i prawidłowo kwalifikują wniosek jako złożony po terminie. Dodać należy, że ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżącego. W takiej sytuacji nie powinno dojść do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W niniejszej sprawie, mamy do czynienia z błędnym wznowieniem postępowania dotyczącego wydania decyzji ostatecznej z dnia [...]. Jak stwierdził organ I instancji, zgodnie z art. 151 K.p.a. wznowione postępowanie kończy się wydaniem decyzji, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia takiego postępowania, gdyż art. 151 § 1 przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania (odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej i uchylenie tej decyzji). Prezydent Miasta S., mając na uwadze powyższe, po wznowieniu postępowania wydał decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...], a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy tę decyzję. W ocenie sądu, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy winno polegać na wydaniu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...]. Obydwa organy, zdaniem sądu, dopuściły się w sprawie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, z tym, że naruszenie to nie miało bezpośredniego wpływu na wynik sprawy ważny dla skarżącego. Prezydent Miasta S. przedwcześnie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, co skutkowało następnie wydaniem decyzji z dnia [...], natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze, widząc uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie, decyzją z dnia [...] nie powinno było uchylać decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej i przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu błędnego rozstrzygnięcia, ale uchylając decyzję winno samo rozpatrzyć sprawę i podjąć rozstrzygnięcie kończące postępowanie. W ocenie sądu, rozstrzygnięciem najbardziej prawidłowym byłoby umorzenie wznowionego postępowania (patrz wyrok NSA sygn. akt I OSK 1978/06). Na obecnym etapie postępowania mamy do czynienia z decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja Kolegium w swoim uzasadnieniu zawiera sformułowania niezrozumiałe dla sądu. Powyżej sąd wyjaśnił, że niezachowanie terminu złożenia wniosku przesądza o odmowie wznowienia. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie nie można prowadzić postępowania administracyjnego trochę na wniosek strony, a trochę z urzędu. Art. 147 K.p.a. wyraźnie rozgranicza dwa rodzaje wszczęcia postępowania. Termin ustanowiony w art. 148 § 1 dotyczy wyłącznie postępowania wszczynanego na wniosek strony i takie właśnie postępowanie było przedmiotem badania Kolegium i jest przedmiotem badania sądu. Wniosek strony z dnia [...] o wznowienie postępowania nie wskazuje konkretnej przesłanki wznowienia. Dopiero odwołując się od decyzji organu I instancji z dnia [...] skarżący wymienił art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Kolegium bezpodstawnie w zaskarżonej decyzji ustosunkowało się do tej przesłanki wznowienia, do tego zarzucając organowi I instancji wadliwość uzasadnienia, pomimo tego, że samo przyznało, iż wniosek strony został złożony z uchybieniem terminu z art. 148 § 1 K.p.a. Pomimo wymienionych powyżej błędów postępowania sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Skutkiem bowiem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, jak i umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, jest brak badania przesłanek wznowieniowych i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dotychczasowej. Podobny skutek wywiera decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku ustalenia po wznowieniu postępowania, iż wniosek o wznowienie został złożony po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia – odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje jedynie z powodu przekroczenia terminu, bowiem i w tym przypadku nie są badane przesłanki wznowieniowe. Tak więc żadne z powyższych rozwiązań nie byłoby zgodne z oczekiwaniami skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że każde postępowanie administracyjne posiada konkretny przedmiot. Przedmiot ten to nie tylko określenie rodzajowe, np. dodatek mieszkaniowy, ale także okres na jaki ten dodatek zostaje przyznany. Fakt, że w jednej sprawie administracyjnej zapadł wyrok sądu administracyjnego i w wyroku tym sąd dokonał innej (korzystnej dla strony) wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji, nie może stanowić automatycznej podstawy do zmiany wszystkich wydanych decyzji. Wyrok ten wiąże organy i sąd tylko w tej jednej sprawie administracyjnej (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W szczególności wyrok taki pozostaje bez wpływu na ostateczne decyzje administracyjne, wydane w latach go poprzedzających. Należy przyznać skarżącemu rację, że przepisy K.p.a. przewidują możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji, nawet ostatecznej - art. 145, 145a, 145b, 154, 155 i 156 K.p.a. Jednakże wniosek o zastosowanie konkretnego przepisu, a tym samym trybu postępowania, winien wskazywać konkretną podstawę prawną żądania, spełniać związane z tym trybem przesłanki, wskazywać konkretną decyzję, której dotyczy oraz zostać skierowany do organu właściwego do jego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.