II SA/Sz 1140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ustaleniu iż H. K. nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] polegającego na obowiązku rozbiórki pięciu domków letniskowych posadowionych na działce nr [...] w [...] (będącej wcześniej częścią działki nr [...]) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, postanowieniem z dnia [...] , wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) nałożył na zobowiązaną grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektów, określonego w tytule wykonawczym nr [...] r. Jednocześnie organ doręczył odpis tytułu wykonawczego. W dniu 19 czerwca 2013 r. H. K. złożyła zażalenie na to postanowienie wskazując, że nałożona grzywna jest krzywdząca, gdyż jest zbyt wysoka i nie uwzględnia specyfiki sprawy. Wskazała, że do chwili wniesienia zażalenia nie otrzymała od organu nadzoru budowlanego II instancji odpowiedzi na odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] r. orzekającej nakaz rozbiórki domków letniskowych. Skarżąca podała, że w dniu 9 czerwca 2013 r. została poinformowana, że organ odwoławczy utrzymał w mocy nakaz rozbiórki domków. W ocenie odwołującej się organ I instancji orzekając nakaz rozbiórki nie wiedział, że obowiązujący na tym terenie plan miejscowy umożliwia legalizację domków letniskowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, 121 i 122 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na H. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez nią od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] r. oraz na podstawie art. 64a § 1 ww. ustawy obciążył zobowiązaną kosztami wydania postanowienia w kwocie [...] zł. Jednocześnie wezwał zobowiązaną do wpłacenia grzywny i kosztów wydania postanowienia na wskazany rachunek bankowy, w terminie 7 dni oraz do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej organ I instancji przesłał zobowiązanej upomnienie z dnia 21 grudnia 2012 r. (odebrane w dniu 7 stycznia 2013 r. przez ojca zobowiązanej) wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Oględziny działki nr [...] przeprowadzone w dniu 10 maja 2013 r. wykazały, że zobowiązana nie wykonała ciążącego na niej obowiązku. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Grzywna ta stanowi środek egzekucyjny, a jej nałożenie i egzekucja grzywny ma na celu zmuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku. Z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że jeżeli grzywna dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowalnego, a tak jest w przedmiotowej sprawie, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekroczyć kwoty [...]. W tej sytuacji postanowienie organu I instancji było właściwe i odpowiada prawu. Zastosowany środek przymusu w postaci grzywny był niezbędny, ponieważ zobowiązana uchyla się od wykonania decyzji nakazowej. Wysokość grzywny nie jest wygórowana, tym bardziej, że żaląca się może uwolnić się od obowiązku uiszczenia grzywny, wykonując nakaz rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając organowi egzekucyjnemu naruszenie przepisów postępowania oraz błędną ocenę dowodów w sprawie. Wskazała na rozbieżności występujące w decyzjach organów orzekających w tej sprawie, bowiem raz zabudowa na działce była kwalifikowana jako domki letniskowe, innym razem jako obiekty tymczasowe i w efekcie skarżąca nie wie, jak organy zakwalifikowały obiekty, w stosunku do których nakaz rozbiórki orzeczono. Ma to o tyle znaczenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu oznaczonego symbolem 52UTM, na którym posadowione są przedmiotowe domki, dopuszczalna jest zabudowa usług turystycznych (§ 18 planu). W Urzędzie Gminy skarżąca uzyskała informację, że istniejąca zabudowa jej działki jest zgodna z ustaleniami planu. Pomimo obowiązywania planu miejscowego pozwalającego na legalizację, organ I instancji powoływał się na zapisy poprzednio obowiązującego planu, np. w postanowieniu z dnia [...] r. odmawiającym zmiany terminu na przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację. Takie działanie organów doprowadziło do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca wskazała, że działała w pełnym zaufaniu do organów administracji, w poczuciu przysługujących jej gwarancji procesowych. W jej ocenie, w niniejszej sprawie organy naruszyły zasadę praworządności, nie doprowadziły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do załatwienia jej zgodnie z interesem skarżącej. Zwłaszcza postępowanie organu I instancji na żadnym etapie nie budziło zaufania skarżącej. Organy w tym postępowaniu nie informowały skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, czuła się zdezorientowana ilością wydanych decyzji, postanowień, które nie zawsze wyjaśniały przesłanki jakimi kierował się organ. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje skargę i podnosi, że wymierzona grzywna jest za wysoka, ponieważ skarżąca pozostaje na zasiłku przedemerytalnym. Ponadto decyzja nakazująca rozbiórkę domków letniskowych została oparta na starym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonego postanowienia z przepisami prawa, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tego postanowienia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za w pełni zasadne należało uznać wszczęcie w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawiony w dniu 28 maja 2013 r., spełniający wymogi wynikające z treści art. 27 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy. Zgodnie z treścią art. 29 tej ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego też względu ani organy obu instancji ani Sąd nie są uprawnieni do badania w postępowaniu egzekucyjnym czy zasadnie nałożono na zobowiązaną objęty tytułem wykonawczym obowiązek. Oznacza to, że również zobowiązanie może kwestionować w postępowaniu egzekucyjnym zasadności nałożonego na nią obowiązku, jeżeli został on określony zgodnie z prawomocną decyzją. W konsekwencji nie mogły ani w postępowaniu egzekucyjnym ani w postępowaniu sądowym odnieść skutku zarzuty skarżącej odnoszące się w zasadzie do decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki w oparciu o nie obowiązujący plan miejscowy. Zarzuty podlegają badaniu i ocenie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym samowoli budowlanej, prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Niniejsza sprawa dotyczy postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o wskazane w zaskarżonym postanowieniu przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Celem tego postępowania jest wykonanie prawomocnej decyzji administracyjnej nakładającej na stronę określony obowiązek, w tym wypadku obowiązek rozbiórki wskazanych domków letniskowych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie zalegalizowanych przez właściwy organ. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że skarżąca obciążającego ją nakazu rozbiórki nie wykonała, to zasadne było w świetle treści art. 119 i 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożenie na nią grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki, jako obowiązku o charakterze niepieniężnym. Grzywna ta, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, jest wyznaczana jednorazowo i nie może przekraczać kwoty [...] zł (art. 121 § 2 i § 4 omawianej ustawy). Wymogi te zostały w rozpatrywanej sprawie zachowane. Przepisy ww. ustawy nie przewidują wyraźnych kryteriów określania wysokości tej grzywny poza jej górną granicą. Orzeczenie w tym przedmiocie mieści się w sferze uznania organów egzekucyjnych. Brak jest przy tym podstaw prawnych do twierdzenia, że wysokość ta ma pozostawać w ścisłych relacjach do sytuacji materialnej i możliwości płatniczych osoby zobowiązanej, do których to okoliczności odwołuje się skarżąca. Gdy nadto weźmie się pod uwagę, że wysokość grzywny ma stanowić realną dolegliwość i realnie przymuszać do wykonania obowiązku, to brak jest - zdaniem Sądu - podstaw do podważenia legalności (w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych) wymierzenia skarżącej grzywny w kwocie [...] zł. Należy bowiem podkreślić, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, że skarżąca może uniknąć dolegliwości związanych z obowiązkiem zapłacenia grzywny przez wykonanie obciążającego ją nakazu rozbiórki. Wówczas bowiem, zgodnie z art. 125 § 1 ustawy, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Należy dodać, że przedmiotowe domki nie odpowiadają zawartej w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego definicji budynku, wobec czego nie ma tu zastosowania § 5 art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji nie odpowiadało treści art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym to przepisem wezwanie do wykonania w terminie wskazanym w postanowieniu obowiązku powinno być obarczone zagrożeniem, że w przypadku niewykonania tego obowiązku w tym terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Uchybienie to zostało jednak dostrzeżone i naprawione przez organ II instancji, który uchylił wadliwe postanowienie i wydał postanowienie odpowiadające treści art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.