II SA/Sz 1143/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie NSA Stefan Kłosowski WSA Maria Mysiak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi M. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i S. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 71 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w związku z przebudową budynku gospodarczego na garaż, znajdujący się w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, nakazał M. i S. K. przedłożyć w terminie do dnia [...] r: 1. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania, 3. [...] egzemplarzy projektu – inwentaryzacji budowlanej powykonawczej obiektu wraz z opinią techniczną, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. M. i S. K. odwołali się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości, albowiem nie otrzymali postanowienia nr [...] z dnia [...] r., a ponadto przedstawiają nowe dowody na okoliczność, że nie wykorzystują pomieszczenia gospodarczego jako garaż. W uzasadnieniu dowołania zarzucają, że organ korespondował z jedną stroną, zaś nie zapewnił czynnego udziału drugiej stronie, tym samym nie mieli możliwości obrony swoich praw. Ponadto zarzucili, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niczego nie wyjaśnia. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie oparte zostało na domniemaniu, które nie może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Natomiast organ nie skorzystał z możliwości przesłuchania świadków, których oświadczenia przedłożono przy piśmie z dnia [...] r. W związku z tym wnieśli o przesłuchanie świadków, adresy których wskazali. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do [...] r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni nie zgłosi sprzeciwu. Roboty budowlane polegające na wyburzeniu ściany nośnej wewnętrznej, zamontowaniu [...] belek drewnianych pełniących funkcję nadproża oraz osadzeniu, w miejscu [...] par drzwi wejściowych, wrót o szerokości [...] m i wysokości [...] m, wymagały pozwolenia właściwego organu. M. i S. K. nie dopełnili obowiązku wynikającego z ww. przepisów prawa. W takim przypadku zastosowanie mają art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję nakładając obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Odnosząc się do argumentów odwołania organ wyższej instancji wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane zmieniły charakterystykę obiektu budowlanego na garaż, zatem bez względu na fakt czy obecnie obiekt pełni funkcję garażu, należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne jak dla budynku garażowego. Co do braku doręczenia postanowienia z dnia [...] r., to organ wyjaśnił, że nie rozstrzyga ono o istocie sprawy i traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chybże w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Nie podzielił również zarzutu nie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniając, że skarżący dwukrotnie zawiadomieni byli o możliwość zapoznania się z aktami sprawy. M. i S. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając powyższej decyzji, iż: 1. orzekano o niepełny materiał dowodowy i tym samym nie doprowadzono do rozpoznania rzeczywistości, 2. organ pierwszej instancji nie zapewnił skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, 3. organ pierwszej instancji oparł uzasadnienie o postanowienie [...] z dnia [...] r. o wstrzymaniu użytkowania budynku gospodarczego, którego w ogóle nie otrzymali, 4. organ drugiej instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżących o przesłuchanie świadków. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu wyjaśnili, że wykonali roboty budowlane w budynku gospodarczym polegające na montażu (osadzeniu) drzwi o szerokości [...] m w miejsce dotychczasowych drzwi o szerokości [...] m każde. Na wykonanie tych robót nie ubiegali się o pozwolenie, ani nie dokonali zgłoszenia. Inspektor w oparciu o korespondencję z sąsiadem wszczął postępowanie i przyjął, że budynek gospodarczy wykorzystywany jest na garaż. Nie przeprowadził natomiast dowodów wnioskowanych przez skarżących. Tym samym zaniechał wnikliwego i dogłębnego zbadania sprawy i nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i orzekł o niepełny materiał dowodowy czym naruszył co najmniej art. 7 i 75 § 1 k.p.a. Te same zarzuty dotyczą organu odwoławczego, który nie przychylił się do wniosku o przesłuchanie świadków. Skarżący zarzucili organom naruszenie art. 10 k.p.a., bowiem możliwość zapoznania się z aktami sprawy nie stanowi zapewnienia udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto podnieśli, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest ułomne, bowiem oparto ja o postanowienie, którego skarżący nie otrzymali. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 50 w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane usiłował wstrzymać użytkowanie budynku gospodarczego, położonego w [...] przy ul. [...], na terenie działki nr [...], wykorzystywanego jako garaż. Usiłował bowiem postanowienie to nie zostało doręczone stronom, a zatem nie weszło do obrotu prawnego i nie wywołało żadnych skutków prawnych. Następnie decyzją z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z art. 71 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Przywołanie przez organ pierwszej instancji w podstawie prawnej powyższych orzeczeń art. 71 ustawy Prawo budowlane, wskazuje na to, że prowadził postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia. Jednak uszło uwadze tego organu, że z dniem 31 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Od tej daty przepis art. 71, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia, nie nakazuje już odpowiedniego stosowania art. 50, art. 51 i art. 57 ustawy Prawo budowlane. Zmianą tą dodano też art. 71a, który wspólnie z art. 71 reguluje postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadkach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W przepisach tych podano, że w postanowieniu wstrzymującym użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ nakłada na sprawcę samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedstawienie określonych dokumentów. Oznacza to, że w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu nie wydaje się już decyzji nakładającej obowiązek wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. To z kolei oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 71 i 71a ustawy Prawo budowlane. Organ drugiej instancji rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżących, co zgodnie z przepisem art. 138 k.p.a. oznacza rozpatrzenie raz jeszcze tej samej sprawy, nie tylko nie zauważył uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji. Wydana przez ten organ decyzja swoim przedmiotem nie pokrywa się z przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji. Z jej uzasadnienia wynika bowiem, że nałożono na skarżących określone obowiązki w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W konsekwencji, materialne przesłanki legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych określone w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane, zostały ocenione wyłącznie przez organ odwoławczy, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, stanowiącej naczelną zasadę postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w rozstrzygnięciu.