II SA/Sz 1143/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A. na wezwanie Marszałka Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Spółka A., powołując się na przepis art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie opisane w sentencji wezwanie Marszałka Województwa z dnia [...] nr [...] zobowiązujące Spółkę do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Wojewody Z. z dnia [...] dla fermy odchowu świń o masie ciała powyżej [...]kg w miejscowości G., gm. B., nr [...] ze zmianami wprowadzonymi decyzjami Marszałka Województwa, w terminie roku od dnia doręczenia wezwania. Powyższe wezwanie zostało wydane przez organ na podstawie art. 215 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), zwanej dalej "P.o.ś", po przeprowadzeniu analizy pozwolenia zintegrowanego udzielonego opisaną decyzją Wojewody Z. z dnia [...]. Konieczność dokonania opisanych w wezwaniu zmian organ uzasadnił potrzebą dostosowania prowadzenia instalacji do wymogów decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/302 z dnia 15 lutego 2017 r., ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE. W pouczeniu organ zaznaczył, że nie wystąpienie z wnioskiem o zmianę przedmiotowego pozwolenia w terminie roku od dnia doręczenia tego wezwania, skutkować będzie wydaniem decyzji zgodnie z art. 195 ust. 1 pkt 5 P.o.ś. w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego. Kwestionując rzeczone wezwanie do złożenia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego skarżąca wywiodła, że można je potraktować jako quasi-decyzję kończącą postępowanie administracyjne, jednakże nie służy od niego żadna forma odwołania lub skargi, co powoduje, że prowadzący instalację musi w całości zgodzić się z żądaniem organu (nawet niezasadnym), chociaż nie był uczestnikiem tego postępowania. Według Spółki, żądania organu nakładają na nią obowiązki o charakterze publicznoprawnym, rodzące koszty (nakłady finansowe), których niewykonanie grozi zamknięciem prowadzonego zakładu produkcyjnego (fermy). W oparciu o stanowisko K. Gruszeckiego. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV Wolters Kluwer, 2016 r., strona wskazała, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "K.p.a.", uzasadniające przyjęcie, że takie wezwanie powinno być z punktu widzenia procesowego ocenione jako decyzja administracyjna. W związku z powyższym forma jednostronnego wezwania godzi w zapewnienie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Według Spółki, restrykcje wynikające z niespełnienia wezwania są dotkliwe dla przedsiębiorcy, gdyż wiążą się z cofnięciem lub ograniczeniem pozwolenia, a w konsekwencji pozbawieniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej (art. 195 ust. 1 pkt 5 P.o.ś.). Dodała, iż ważne jest, aby w każdym postępowaniu zarówno organ, jak i prowadzący instalacje miał zagwarantowane prawo wyrażania własnej opinii (art. 6, art. 8, art. 10, art. 15 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zarzutów skargi przez sąd administracyjny, jest możliwa, gdy spełnione zostaną m.in. przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w zakresie przedmiotowym, określającym, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga. W świetle wywodów skargi, objęte jej przedmiotem wezwanie Marszałka Województwa stanowi quasi-decyzję administracyjną, spełniającą przesłanki z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzje administracyjne objęte są kontrolą działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Jak wynika natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., powołanego przez skarżącą, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, objęte są także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W literaturze i judykaturze przedmiotu przyjęto, że przez decyzję administracyjną rozumie się władcze, jednostronne działanie organu administracji publicznej, skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując akt administracyjny indywidualny, organ administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw i obowiązków (patrz. B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014). Możliwość odczytania z obowiązującego prawa kompetencji do rozstrzygnięć w postaci decyzji nie zależy od użytej terminologii, ale należy ją wywodzić ze wskazania organów uprawnionych do rozpoznawania danych spraw oraz z pozostawania na zewnątrz administracji konkretnych, indywidualnych podmiotów, wobec których organ działa władczo, kształtując ich prawa i obowiązki (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03). Dla stwierdzenia, że organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, musi wystąpić wyraźne i wystarczające określenie w przepisie prawa materialnego jego kompetencji w formie czasownikowej "zezwala", "przydziela", "stwierdza" (por. uchwała składu 5 sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 15/00). Przedmiotem skargi w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mogą być natomiast akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; mają charakter publicznoprawny; są skierowane do indywidualnego podmiotu i dotyczą jego uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi przy tym istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (patrz. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/2013). Podkreślić należy, że uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (patrz. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, sąd uznał, że zaskarżone wezwanie organu nie jest decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), gdyż nie rozstrzyga, na ww. etapie działania organu, żadnej sprawy administracyjnej co do jej istoty, poprzez wywołanie skutków prawnych w postaci wiążącego i trwałego ustanowienia, zmiany lub zniesienia stosunku administracyjnego w stosunku do skarżącej Spółki. Sąd uznał, że zaskarżone wezwanie nie jest też aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., określającą w sposób wiążący sytuację prawną jednostki. Przedmiotowe wezwanie stanowi w istocie przejaw wniosków organu kierowanych do skarżącej Spółki, wskazujących na potrzebę podjęcia pewnych czynności, służących dostosowaniu prowadzonej przez skarżącą Spółkę działalności, do wymagań prawnych, na podstawie już udzielonego pozwolenia zintegrowanego w dziedzinie korzystania z instalacji przemysłowej (zapobieganie i ograniczanie zanieczyszczeń do środowiska). Z wezwania tego wynika, w sposób jednoznaczny, jedynie wskazanie zakresu czynności, które skarżąca Spółka powinna podjąć aby prowadzona przez nią działalność uwzględniała wymogi ustawy Prawo ochrony środowiska, z uwagi na transpozycję art. 21 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/74/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) i na tym etapie nie jest wymagane wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym miałaby brać udział strona oraz nie jest wymagane działanie organu w formach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. Wezwanie to nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, tzn. takiego, któremu strona obowiązana jest poddać się pod groźbą zastosowania środków przymusu państwowego (np. środków egzekucyjnych), przewidzianych w przepisie prawa materialnego rangi ustawowej. Bez wątpienia przedmiotowe wskazania organu, na etapie wystosowania do przedsiębiorcy pisma, nie oznaczają ustalenia, zmiany czy zniesienia stosunku prawnego, jak również przyznania (stwierdzenia, uznania) uprawnienia lub obowiązku w formie aktu lub czynności konkretyzującego prawny stosunek administracyjny. Ocena powyższa została oparta o analizę art. 215 ust. 1 P.o.ś., z którego wynika, że organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy warunków pozwolenia zintegrowanego niezwłocznie po publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT odnoszących się do głównej działalności danej instalacji, lecz nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia publikacji. W przypadku, gdy analiza dokonana na podstawie ust. 1 wykazała konieczność zmiany pozwolenia zintegrowanego, to jak wynika z ust. 4, organ właściwy do wydania pozwolenia niezwłocznie: - przekazuje prowadzącemu instalację informację o konieczności dostosowania instalacji, w terminie nie dłuższym niż 4 lata od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT, do wymagań określonych w konkluzjach BAT, - wzywa prowadzącego instalację do wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w terminie roku od dnia doręczenia wezwania, określając zakres tego wniosku mający związek ze zmianami wynikającymi z dokonanej analizy. Stosownie do art. 195 ust. 1 pkt 5 P.o.ś., pozwolenie może zostać cofnięte lub ograniczone bez odszkodowania, jeżeli prowadzący instalację nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 215 ust. 4 pkt 2 lub art. 216 ust. 3. W ocenie sądu, dopiero wydanie ww. decyzji administracyjnej, powodującej bezpośrednią i rzeczywistą ingerencję w sferę praw i wolności jednostki, poprzedzone postępowaniem administracyjnym i skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania, zagwarantuje realną, a nie przedwczesną, czy też pozorną ochronę prawną (poprzez skorzystanie z prawa do kontroli sądowej przedmiotowego pisma organu). Z uwagi na powyższe, sąd w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną odrzucił.