II SA/Sz 1144/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Starosta [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. L. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w B. (dz. nr [...] [...]). 2. Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele lokalu nr [...] i [...] w przedmiotowym budynku wskazując, że w swoich lokalach mieszkalnych korzystają z urządzeń gazowych zasilanych z butli gazowych, a zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem może utrudnić im dalsze korzystanie z tych instalacji. 3. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił ww. decyzję i na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b.") odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powołał się na art. 5 Prawa budowalnego, zgodnie z którym, obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowalnymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. § 157 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) zabrania stosowania w jednym budynku gazu płynnego i gazu z sieci gazowej. Jednocześnie w ust. 7 wskazano, że w budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym, dopuszcza się usytuowanie kotłowni gazowej zasilanej z sieci gazowej. Zakres inwestycji obejmuje instalację gazu niskiego ciśnienia wewnątrz istniejącego budynku wielorodzinnego, doprowadzającą gaz do kotła gazowego o mocy 24 kW z zamkniętą komorą spalania oraz kuchenkę 4 palnikową, zlokalizowane w pomieszczeniu kuchni, w lokalu nr [...]. W projekcie budowalnym dołączonym do wniosku projektant w pkt. 4 wskazał, że współwłaściciele budynku nie przedstawili przeglądów instalacji gazowych oraz protokołów przeglądów przewodów kominowych spełniających wymogi stosowania instalacji gazu płynnego, dlatego nie było pewności, czy w budynku jest faktycznie stosowany gaz płynny. W piśmie z dnia 13 czerwca 2018 r. projektant oraz sprawdzający projekt budowlany wskazali ponadto, że § 157 ust. 7 oraz § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych umożliwiają wykonanie instalacji gazu ziemnego, mimo tego, że w pozostałych lokalach prawdopodobnie znajduje się gaz płynny. W piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. inwestor wyjaśnił, że brak okresowych kontroli jest naruszeniem przepisów prawa budowalnego, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na skutek prośby inwestora o zbadanie czy w budynku znajduje się gaz butlowy i czy jest użytkowany zgodnie z przepisami i poddawany okresowym kontrolom, nie otrzymał protokołów kontroli i nie ukarał żadnego z właścicieli lokali mandatem karnym, co pozwala sądzić, że w budynku nie ma instalacji gazu płynnego. Wojewoda wyjaśnił, że do Organu I instancji wpłynęły pisma właścicieli lokali nr [...] i [...] z których wynikało, że gaz płynny z indywidualnych butli gazowych jest przez nich wykorzystywany. Ponadto, przedstawiono protokół przeglądu technicznego instalacji gazowej pod względem sprawności instalacji gazowej zasilanej gazem płynnym (propan-butan, butla gazowa 11 kg) oraz urządzeń redukujących, armatury i osprzętu w którym znalazło się oświadczenie, że [...] r. została przeprowadzona kontrola ww. urządzeń wśród mieszkańców powyższych lokali, usunięto wszelkie usterki i nieprawidłowości. Pozwalało to na stwierdzenie, że w budynku bezsprzecznie właściciele części lokali korzystają z instalacji gazowych zasilanych gazem płynnym z indywidualnych butli, w związku z czym, zgodnie z § 157 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie była możliwa jednoczesna realizacja instalacji gazowej w celu korzystania z sieci gazowej. W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że niemożliwe jest skorzystanie z wyjątku o jakim mowa w art. 157 § 7 rozporządzenia, zgodnie z którym w budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym, dopuszcza się usytuowanie kotłowni gazowej zasilanej z sieci gazowych. Przez kotłownię gazową należy bowiem rozumieć pomieszczenie techniczne, które w oparciu o § 3 pkt 12 rozporządzenia, stanowi pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Dodatkowo z § 176 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia wynika, że kotły na paliwa gazowe o łącznej mocy cieplnej do 30 kW mogą być instalowane w pomieszczeniach nie przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz w pomieszczeniach technicznych lub przewidzianych wyłącznie na kotłownię w budynku wolno stojącym. Dopuszczona § 170 ust. 3 rozporządzenia możliwość instalowania urządzeń gazowych z zamkniętą komorą spalania, z jakim mamy do czynienia w sprawie, w pomieszczeniach mieszkalnych nie znajduje zastosowania, z uwagi na występowanie w budynku instalacji gazowych zasilanych gazem płynnym z indywidualnych butli. W tej sytuacji nie jest możliwa budowa wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, dlatego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, należało odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie. Zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem: - art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich nie zastosowanie w sposób wyczerpujący, w zakresie zbadania legalności istniejących w budynku instalacji gazowych zasilanych gazem płynnym z indywidualnych butli o nominalnej zawartości do 11 kg, a także naruszenie tych przepisów poprzez nie wzięcie pod uwagę, że część inwestycji, tj. budowa przyłącza gazowego z sieci gazowej, zgodnie z obowiązującym prawem i za zgodą odwołujących się, została już zrealizowana; - art. 8 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie; - naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 3 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie oraz § 157 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niewłaściwą wykładnię; - § 176 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że kuchnia nie zalicza się do pomieszczeń nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi; - § 170 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że dotyczy on jedynie przypadków, gdy w budynku nie występuje instalacja na gaz płynny, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że w sprawie nie ma on zastosowania; - art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. poprzez uznanie, że dostarczenie protokołów kontroli okresowej legalizuje istniejące instalacje gazowe w budynku, zasilane gazem płynnym z indywidualnych butli gazowych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosownie do treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżącego, sprawdzenie projektu pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczy jedynie projektu zagospodarowania działki lub terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zatem odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. W toku postępowania nie stwierdzono żadnej nieprawidłowości wymienionej enumeratywnie w art. 35 ust. 1 ustawy. Organ oparł wydane rozstrzygnięcie na błędnej interpretacji § 157 ust. 7 rozporządzenia uznając, że w budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym, dopuszcza się usytuowanie urządzenia gazowego zasilanego z sieci gazowej jedynie w wyodrębnionym pomieszczeniu kotłowni gazowej. Zdaniem Organu kotłownia gazowa to pomieszczenie o jakim mowa w § 3 pkt 12 rozporządzenia, a więc pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku. Jednak przepis ten nie zawiera definicji legalnej kotłowni, definiuje jedynie pomieszczenie techniczne. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN kotłownia to pomieszczenie w którym zainstalowane są kotły podgrzewające wodę lub wytwarzające parę. Definicja nie wskazuje na to, ze musi to być pomieszczenie oddzielne, przeznaczone wyłącznie na kotłownię. Logiczna i systemowa wykładnia przepisów związanych z instalacją gazową w budynku wskazuje na to, że urządzenia gazowe z zamkniętą komorą spalania (typu C) mogą być instalowane w pomieszczeniach mieszkalnych, niezależnie od rodzaju występującej w nich wentylacji, pod warunkiem zastosowania koncentrycznych przewodów powietrzno-spalinowych, z zachowaniem wymagań § 175 (§ 170 ust. 3). Przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 10 rozporządzenia). Kotły na paliwa gazowe o łącznej mocy cieplnej do 30 kW mogą być instalowane w pomieszczeniach nieprzeznaczonych na stały pobyt ludzi (§ 176 ust. 2). Pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: - pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, - pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin (§ 4 rozporządzenia). Kuchnia stanowi pomieszczenie pomocnicze (§ 3 pkt 11 rozporządzenia) które zalicza się do pomieszczeń nieprzeznczonych na stały pobyt ludzi (§ 172 ust. 1 rozporządzenia). Pomieszczenia przeznaczone do instalowania kotłów na paliwa gazowe powinny odpowiadać wymaganiom § 172 oraz innym przepisom rozporządzenia, a także odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie (§176 ust. 1), brak jest wymogu instalowania kotłów do 30 kW w oddzielnym pomieszczeniu. Kotły takie mogą być instalowane w pomieszczeniach nieprzeznaczonych do stałego przebywania ludzi (pomieszczenia techniczne w budynku, pomieszczenia techniczne w mieszkaniach). W budynku niskim, mającym w mieszkaniach instalację zasilaną gazem płynnym, dopuszcza się usytuowanie kotłowni gazowej zasilanej z sieci gazowej (§ 157 ust. 7 rozporządzenia), przy czym kotłownia nie oznacza oddzielnego pomieszczenia technicznego (nie ma takiego w mieszkaniach), a pomieszczenie, gdzie usytuowany jest kocioł gazowy. Kuchnia w mieszkaniach jest pomieszczeniem nieprzeznaczonym na stały pobyt ludzi, w której może być zainstalowany kocioł gazowy. Ponadto, na budowę wewnętrznej instalacji gazowej skarżący uzyskał zgodę Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] [...]. W tej sytuacji zarzut braku zgody pozostałych współwłaścicieli budynku na realizację zamierzenia jest bezpodstawny, z uwagi na zgodę uzyskaną w trybie art. 64 Kodeksu cywilnego. 5. Wojewoda Z. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi, że w sprawie nie stwierdzono żadnej nieprawidłowości wymienionej w art. 35 ust. 1 P.b., a tym samym błędnie zastosowano art. 35 ust. 3 tej ustawy zauważył, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit c P.b., do podstawowych obowiązków organów administracji budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ administracji budowlanej nie może dopuścić do realizacji zamierzenia budowlanego sprzecznego z obowiązującymi przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego przepisy znajdują zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] z dnia [...] r. (sygn. akt [...] [...]) stanowi zastępczą zgodę na realizację przedsięwzięcia, wobec braku zgody części współwłaścicieli budynku. Postanowienie to oznacza, że Skarżący może dysponować nieruchomością na cele budowalne, nie jest jednak zezwoleniem na wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 6. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z art. 35 ust. 1 P.b. decyzja o uzyskaniu pozwolenia na budowę może być wydana przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, po uprzednim jego sprawdzeniu w zakresie w tym przepisie wskazanym. Po sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 P.b., przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 tej ustawy, jeżeli spełnione zostaną wymagania o których mowa wyżej, właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 4 nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzania dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia. W tej sytuacji należy przyjąć, że organ wydając decyzję odmowną jest zobowiązany jednoznacznie wskazać, które z obligatoryjnych wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 omawianej ustawy, nie zostały przez inwestora spełnione. Decyzja wydana w tym przedmiocie musi określać jakie cechy i parametry inwestycji i z jakich względów nie mogą być zaakceptowane. 7. Przenosząc powyższe na tę sprawę wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy nie wskazał by którykolwiek z warunków określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowalne nie został spełniony. Przepis ten ustala zakres obowiązków organu zawartych w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Organ musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego. Wyraża się to przede wszystkim w ocenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego i wymaganiami ochrony środowiska. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązkiem organu administracji budowlanej jest także sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Tylko w tym zakresie organ administracji budowlanej może badać zgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi. W pozostałym zakresie organowi nie przysługuje kompetencja do merytorycznej kontroli wykonania projektu architektoniczno-budowlanego. W ocenie Sądu, pełną odpowiedzialność za jego sporządzenie, zgodnie zresztą z zasadami określonymi w art. 5 P.b., ponosi projektant. Ustawodawca wyszedł z założenia, że wystarczające gwarancje fachowości wykonania projektu zapewnia, po pierwsze, system uzyskiwania przez osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień budowlanych, po drugie to, że roboty budowlane, które mają skomplikowany charakter, podlegają na mocy art. 20 ust. 2 ustawy dodatkowemu sprawdzeniu. Merytoryczna kontrola projektu dokonywana przez organ, nie znajduje w ocenie Sądu oparcia w przepisach prawa. Organ administracji budowlanej nie ma kompetencji do ingerencji w merytoryczną treść projektu budowlanego, a jego kontrola ma wyłącznie charakter formalny (art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b.). Należy zauważyć, że naruszenie przez projektanta w sposób rażący zasad które są określone w art. 5 P.b., jest zagrożone sankcją w postaci kary grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy). Odpowiednie przepisy przewidują także system sankcji w ramach odpowiedzialności zawodowej. 8. W tej sprawie Organ odwoławczy dokonał merytorycznej kontroli wykonania projektu wewnętrznej instalacji gazu dla lokalu mieszkalnego, do czego nie był uprawniony. W zaskarżonej decyzji powołał się na art. 35 ust. 3 P.b., ale w jej uzasadnieniu nie wskazał naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 P.b. i uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. 9. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.