II SA/Sz 1145/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2010 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego P. S. kwotę [...], zawierającą należny podatek od towarów i usług, za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś. Starszy Inspektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie J. I. na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 , art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz.728 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) przyznał B. U. pomoc w formie zasiłku celowego przeznaczonego na dofinansowanie: do opłaty za energię elektryczną w [...] r.– 50 zł, opłaty za gaz w l[...] r. – 30 zł, kosztów związanych z leczeniem ( przejazd na wizyty lekarskie) w [...] r. – 40 zł oraz zakup środków czystości w [...] r. wysokości 30 zł. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że B. U. zamieszkuje wraz z matką lecz jest osobą samotnie gospodarującą. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości [...] zł, ½ części dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł oraz dochodów z posiadanych gruntów rolnych w wysokości [...] zł. Łączny dochód B. U. wynoszący [...] zł nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego [...] zł. Powołując się na treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji stwierdził, ze zasiłek celowy ma charakter uznaniowy, zaś wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku są sytuacja materialna wnioskodawcy, cel, na który pomoc jest przyznawana oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że środki własne wydatkowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ś. w II kwartale [...] r. wyniosły na pomoc celową [...] zł a z pomocy tej skorzystały [...] rodziny. Średnia wysokość zasiłku wyniosła [...] zł miesięcznie. Organ I instancji odniósł się również do wniosku w zakresie żądania dofinansowania do opłaty najmu i zadłużenia mieszkania i stwierdził, że kwestię tę wielokrotnie wyjaśniał i stwierdził, że czynsz rozłożony na raty spłaca matka wnioskodawcy, zaś on sam nie ma obowiązku uczestniczyć w spłacie zaległości pomimo wspólnego zajmowania lokalu. Organ wskazał również, że B. U. zrezygnował ze względu na dietę z posiłków w stołówce SM [...] oraz domagając się dofinansowania na zakup leków nie przedłożył recept ani faktur. Reasumując, organ stwierdził, że potrzeby wnioskodawcy są zaspokajane w miarę posiadanych środków finansowych zaś zadaniem pomocy społecznej jest pomoc i wspieranie potrzebujących w trudnych sytuacjach życiowych, nie zaś wyręczanie osób w przezwyciężaniu tych sytuacji. W odwołaniu od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. B. U. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji . W uzasadnieniu odwołania podniósł, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił "wyjątkowych cech" osoby ciężko chorej, nie uwzględnił sytuacji jego mieszkaniowej oraz tego, że dodatek mieszkaniowy otrzymuje jego matka jako najemca lokalu. B. U. zarzucał również w innych pismach wnoszonych do organu odwoławczego, że organ pozbawiając go możliwości leczenia naraża odwołującego się na utratę życia, albowiem nie ma on możliwości wykupienia leków ratujących życie oraz środków na zakup jedzenia. B. U. załączył do pism składanych w postępowaniu odwoławczym kserokopie recept oraz kserokopie dwóch faktur wystawionych w dniach [...] r. przez Aptekę [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia Kolegium podało, odnosząc się do wysokości przyznanych świadczeń, że żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie określa kryteriów ustalania tej wysokości. W tej sytuacji wyznacznikami jej ustalenia są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, natomiast z drugiej strony sytuacja finansowa organów pomocy społecznej. Organ odwoławczy podniósł również, że przyznanie zasiłku jest uprawnieniem nie zaś obowiązkiem właściwego organu, zależnym od uznania administracyjnego. Kolegium wskazało nadto, że organ odwoławczy nie jest władny ingerować w wysokość zasiłku nawet jeśli jego wysokość nie odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy. W tej sprawie kwota przyznanej pomocy zbliżona jest do kwot przyznawanych zasiłków celowych w innych rozpoznawanych przez Kolegium sprawach. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001 r. organ zauważył, że stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu zamożności społeczeństwa i stanu finansów publicznych i stąd też strona nie może skutecznie żądać zaspokojenia wszystkich potrzeb ze środków pomocy społecznej. B. U. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. kwestionując zaskarżoną decyzję zarówno z punktu widzenia ustaleń faktycznych jak i potrzeb skarżącego jako osoby ciężko chorej, będącej w trudnej sytuacji życiowej i materialnej. Ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] r. sprecyzował żądanie skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa sądowego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie prawa skarżącego do otrzymania zasiłku w wysokości, która zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwi mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pełnomocnik skarżącego w pierwszej kolejności zakwestionował ustalenia organów odnoszące się do sytuacji finansowej B. U. wskazując na nieprawne włączenie do jego dochodu ½ dodatku mieszkaniowego przyznanego matce G. U. W ocenie pełnomocnika dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem osobistym przysługującym osobie posiadającej tytuł prawny do lokalu. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że Kolegium w decyzji nr [...] z dnia [...] r. zwróciło uwagę na przedwczesne działania w przedmiocie wliczenia dodatku mieszkaniowego do dochodu skarżącego. Radca prawny reprezentujący skarżącego podniósł również, że organy rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego nie wzięły pod uwagę stanu zdrowia B. U., jego schorzeń kardiologicznych i onkologicznych oraz z tym związanej konieczności stosowania specjalnej diety wysokobiałkowej. Przy przyznawaniu zasiłków całkowicie pominięto wydatki na leki pomimo złożenia faktur opiewających na średnią kwotę [...] zł miesięcznie ( w okresie [...] r.). W ocenie pełnomocnika skarżącego organy nie oceniły należycie sytuacji rodzinnej, majątkowej i zdrowotnej B. U. Okoliczność braku środków w budżecie gminy może determinować treść rozstrzygnięcia, jednakże w tej sprawie niedostatecznie zidentyfikowano niezbędne potrzeby skarżącego, co przyczyniło się do wydania decyzji, która niesie pomoc pozornie i nie uwzględnia konieczności prowadzenia ciągłego i skomplikowanego leczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącej określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw (np. z zakresu pomocy społecznej). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie były art. 39 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Z kolei w myśl art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78, 91 przysługuje : 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osobie samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że wnioskowana przez skarżącego pomoc przyznawana jest w ramach tzw., uznania administracyjnego, gdyż zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, tzn. organ może go przyznać, ale nie musi. Podkreślić jednak należy, że mimo swobody działania organu w ramach uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 Kpa), przy czym Obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 Kpa (vide wyrok NSA z dnia 4 października 2002r., sygn.akt ISA 3098/01, LEX nr 83731). Uzasadnienie decyzji z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracyjny, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez stronę postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i samą stronę postępowania. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę z wniosku B. U. o przyznanie zasiłku celowego, co najmniej mało wnikliwie a wręcz schematycznie. Odnieść można wrażenie, że organ ten nie zapoznał się dokładnie z treścią odwołania, treścią pism składanych jako uzupełnienie odwołania oraz z nowymi dowodami przedłożonymi organowi II instancji ( faktury za leki, kserokopie recept). Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dowodzi, że organ w ogóle nie zajął stanowiska co do zarzutów skarżącego, iż nie przyznanie mu zasiłku celowego na leki i żywność, zapewniającą stosowanie odpowiedniej diety wysokobiałkowej, ma bezpośredni wpływ na pogorszenie się stanu zdrowia z utratą życia włącznie. Organ nie wyjaśnił, czy załączone do odwołania recepty dotyczą leków ratujących życie oraz, czy w świetle tych ustaleń zasadne było pominięcie przez organ I instancji tej części wniosku, która dotyczyła przyznania pomocy celowej na leki. Ze sposobu w jakim Kolegium zrelacjonowało treść odwołania można domniemywać, że organ potraktował argumentację odwołania nad wyraz wybiórczo, koncentrując się na zarzucie dotyczącym zbyt niskiej wysokości przyznanej pomocy. Tymczasem skarżący może niezbyt czytelnie (ze względu na charakter pisma), ale wystarczająco jasno sprecyzował, że przyznana mu pomoc jest niewystarczająca zważywszy na jego stan zdrowia, potrzebę zażywania leków ratujących życie czy stosowania odpowiedniej do schorzenia diety . Organ II instancji w ogóle się do tych twierdzeń nie odniósł. Podkreślenia wymaga, że każda decyzja opierać się musi na ustaleniach odpowiadających prawdzie, a zatem nie można zbywać milczeniem kwestionowanych przez stronę okoliczności faktycznych, nawet wówczas, gdy ich uwzględnienie w całokształcie okoliczności sprawy nie prowadziłaby do ustaleń dla strony korzystniejszych niż dotychczasowe. Jakkolwiek organ I instancji wskazał, że średnia wysokość zasiłku celowego w II kwartale 2009 r. wynosiła 136,46 zł miesięcznie, to fakt ten nie oznacza, że w takiej wysokości lub niewiele wyższej organ ma przyznać zasiłek celowy. Organ ma bowiem obowiązek, zgodnie z treścią art. 39 ustawy o pomocy społecznej, rozważyć, czy zgłoszone przez wnioskodawcę potrzeby bytowe są uzasadnione. Istotą zasiłku celowego jest bowiem zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są ustalić czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne. Organ powinien więc, wydając decyzję, ocenić całokształt sytuacji rodzinnej i majątkowej strony, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona, w tym w ramach własnych możliwości i z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poza ogólnikowymi stwierdzeniami uchyliło się od oceny wiarygodności twierdzeń skarżącego, co uznać należało za naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7,77 § 1 i 11 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem organ wydał swoją decyzję co najmniej przedwcześnie, nie wyjaśniając nawet w minimalnym stopniu zarzutów strony, nie odnosząc się do jego sytuacji zdrowotnej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa zadaniem organu odwoławczego będzie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym celu konieczne będzie dokonanie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego, w tym dowodów przedłożonych organowi odwoławczemu, uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska i to w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności oraz wobec uznania, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił zaskarżoną decyzję. O wynagrodzeniu radcy prawnego, ustanowionego w ramach prawa pomocy, Sąd orzekł w oparciu o treść art. 250 powołanej wyżej ustawy.