II SA/Sz 1146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), § 1 pkt 1 ppkt a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), odmówił A. B. przyznania zasiłku celowego tytułem zwrotu kosztów zakupionego leku. W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranych dokumentów w sprawie ustalono, że dochód wnioskodawcy wynosił [...] i nie przekraczał kryterium dochodowego, które w jego przypadku wynosi [...]. Natomiast powodem odmowy wnioskowanego świadczenia był brak zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność przyjmowania leku. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że A. B. nie został pozostawiony bez wsparcia, bowiem odrębnymi decyzjami otrzymał pomoc w postaci zasiłku stałego w wysokości [...] miesięcznie oraz pomoc na zakup leków w kwocie [...] . Prezydent Miasta podkreślił, że pomoc w formie zasiłku celowego może, lecz nie musi być przyznana, a przyznawane zasiłki nie muszą w całości pokrywać kosztów zaspokojenia zgłoszonej potrzeby. Dodatkowo organ przedstawił dane za [...] dotyczące wysokości przyznanych świadczeń oraz liczby rodzin objętych różnymi formami pomocy społecznej. A. B. zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie, wskazując w złożonym odwołaniu, że jest to lek "ratujący zdrowie pacjenta". Na tę okoliczność przedłożył kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia [...]. Podał, że utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości [...], z której to kwoty opłaca pobyt w schronisku dla bezdomnych w wysokości [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), po rozpatrzeniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 39 ust. 1, art. 9 ust. 1 i ust. 8 oraz art. 8 ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i wskazało, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego doprowadziła do wniosku, że powyższe przepisy nie zostały przez organ I instancji naruszone. Prawidłowo organ też przyjął, że dochód odwołującego się nie przekraczał kryterium dochodowego. Na dochód składa się bowiem kwota w wysokości [...] uzyskiwana tytułem zasiłku stałego. Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Odnosząc się do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego zasiłku celowego, Kolegium wskazało na brak zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność przyjmowania leku. Organ odwoławczy zaznaczył, że wraz z odwołaniem strona przedłożyła kserokopię zaświadczenia, iż lek jest potrzebny do ratowania zdrowia pacjenta. Jednakże Kolegium stwierdziło, że niepoświadczona kserokopia dokumentu nie może być uznana za dowód w sprawie i z tych względów należało odmówić jej znaczenia dla sprawy. Dodatkowo organ ten podniósł, że istotne znaczenie miało w sprawie ustalenie, że potrzeba, której dotyczył wniosek z dnia [...] została przez odwołującego się zaspokojona we własnym zakresie, co znajduje potwierdzenie w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym. Zdaniem Kolegium, wobec tego, że zgłoszona potrzeba została przez stronę zaspokojona przy wykorzystaniu własnych możliwości i uprawnień w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej. Jednocześnie organ podkreślił, że pomoc finansowa nie może być przeznaczona na refundację poniesionych już wydatków, bowiem środki finansowe w postaci zasiłku celowego mogą być przyznane na zaspokojenie potrzeby niezbędnej, której strona we własnym zakresie, wykorzystując własne możliwości nie może zaspokoić. Chodzi tu zatem o potrzeby niezrealizowane. Skoro potrzeba została już zaspokojona to oznacza, że strona we własnym zakresie, własnym staraniem mogła to uczynić. Reasumując, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ I instancji wnikliwie i spójnie ocenił całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. B. wyjaśnił, że utrzymuje się tylko z zasiłku stałego w wysokości [...], z czego [...] płaci za pobyt w, przejściowym pokoju. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. skarżący okazał oryginał zaświadczenia lekarskiego z dnia [...], którego kserokopię złożył w postępowaniu administracyjnym (strona akt administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dodatkowo z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięcia także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono skarżącemu zasiłku celowego tytułem zwrotu kosztów zakupionego leku. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz.182), zwanej dalej "ustawą". Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w działaniach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie natomiast do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Podkreślić należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1 - 15 oraz zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 może zostać przyznany, w szczególności na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w tym na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przedmiotowej sprawie skarżący wnosił o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego tytułem zwrotu za zakupione leki. Bezsporne jest to, że skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej, spełnia bowiem określone w ustawie (art. 8 ust. 1) kryterium dochodowe. Zatem w sprawie niezbędne było ustalenie, czy zgłoszona przez skarżącego w dniu [...] potrzeba stanowiła w istocie niezbędną potrzebę bytową, a zatem czy z własnych środków skarżący był w stanie ją zaspokoić oraz czy jej zaspokojenie wymagało wsparcia ze strony organu pomocy społecznej. Zaznaczyć należy, że niezbędna potrzeba bytowa to taka potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie. W istocie taką potrzebą jest zakup leków. Niewątpliwie jednak chodzi o takie leki, które z punktu widzenia medycznego są konieczne dla prowadzenia procesu leczenia w celu ratowania zdrowia, czy życia pacjenta. Przyznanie zasiłku celowego na leki uzasadnione jest wówczas, gdy wnioskodawca udokumentuje, że leczy się i wymaga stosowania lekarstw, a więc uzasadni potrzebę przyznania pomocy na ten cel, np. stosownymi zaświadczeniami lekarskimi, bądź receptami. Powyższe uwagi mają zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem istotę sporu stanowi kwestia, czy przedłożone przez skarżącego zaświadczenie potwierdzało konieczność przyjmowania leku wskazanego w tym zaświadczeniu. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku, uznając, że skarżący nie udokumentował konieczności zażywania leku zaświadczeniem lekarskim, pomimo że dysponował kserokopią zaświadczenia lekarskiego z dnia [...], wystawionego przez lekarza z Poradni Medycyny Rodzinnej, z treści którego wynika, że wnioskowany lek jest potrzebny do ratowania zdrowia pacjenta. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] podzielił to stanowisko, wskazując przy tym, że niepoświadczona kserokopia zaświadczenia nie może być uznana za dowód w sprawie i z tych względów odmówił jej znaczenia dla sprawy. Jednocześnie organ ten podniósł, że skoro zgłoszona potrzeba została przez skarżącego zaspokojona we własnym zakresie, to nie stanowi już niezbędnej potrzeby życiowej w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 39 tej ustawy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że decyzja administracyjna w sprawie zasiłku celowego wydawana jest w granicach tzw. uznania administracyjnego. Świadczy o tym jednoznacznie użyte przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 tej ustawy sformułowanie "może". Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie, to jednak ma on swobodę decyzyjną odnośnie do ustalenia treści decyzji uznaniowej. Przy czym przyznanie lub odmowa przyznania zasiłku celowego może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia – zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organy, zarówno organ pierwszej instancji, jak i odwoławczy, uchybiły obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, w tym zwłaszcza oceny zaświadczenia lekarskiego przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania o konieczności przyjmowania leku w aspekcie informacji uzyskanych z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, dotyczących między innymi stanu zdrowia skarżącego i konieczności przyjmowania leków, czym naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności nie zasługuje na aprobatę dokonana przez organ odwoławczy ocena kserokopii przedłożonego przez stronę zaświadczenia lekarskiego z [...]. W tej kwestii przywołać trzeba stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1016/11 (LEX nr 1244439), stwierdzające, że "nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Niewłaściwe byłoby jednak wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego." W tej sytuacji za przedwczesne, bo nie poprzedzone dokonaniem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zebraniem i oceną całości materiału dowodowego należy uznać stanowisko organów orzekających w sprawie. W sytuacji bowiem, gdy organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia, które nie było oryginalne, lecz stanowiło kserokopię, miał możliwość zobowiązania strony do okazania dokumentu oryginalnego lub mógł zwrócić się do lekarza, który zaświadczenie wystawił, o potwierdzenie jego treści. Nie można w zaistniałej sytuacji z góry przyjąć, że skarżący potrzebę będącą przedmiotem wniosku zaspokoił we własnym zakresie, skoro z akt sprawy nie wynika podstawa do takiego ustalenia. Powyższe okoliczności ujmowane łącznie wskazują na brak podstaw faktycznych do uznania, że stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie i ocena okoliczności sprawy, w szczególności rozpatrzenie i ocena całego materiału dowodowego w sprawie, w tym przede wszystkim przedłożonego przez skarżącego zaświadczenia lekarskiego. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego zasiłku celowego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.