II SA/Sz 1148/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia spółce A. kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry. W sprawie tej pismem z dnia 30 marca 2016 r. Spółka wniosła o sporządzenie i doręczenie kopii protokołów przesłuchań świadków z dnia [...] r., [...] r., [...] r. (wraz z załącznikami), [...] r. (wraz z załącznikami), [...] r., włączonych do akt sprawy postanowieniem z dnia [...]r. Po rozpoznaniu niniejszego wniosku Naczelnik Urzędu Celnego [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmówił udostępnienia dokumentów w postaci protokołów przesłuchań świadków z akt sprawy karnej skarbowej wyłączonych z jawności ze względu na interes publiczny na mocy postanowienia nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, iż dokumenty, o które wnioskowała strona zostały wyłączone z akt postępowania w oparciu o przepis art. 179 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa ze względu na interes publiczny jakim jest dobro prowadzonego śledztwa. Ujawnienie przestępstw i skuteczne ściganie sprawców, jako element bezpieczeństwa i porządku publicznego, leży w interesie całego społeczeństwa. Potrzeba ochrony tego dobra stanowi uzasadnienie dla ograniczenia stronom dostępu do niektórych dokumentów z akt sprawy podatkowej. Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie zarzucając naruszenie art. 179 § 1 i § 2 w związku z art. 217 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec pominięcia w uzasadnieniu wywodu na temat rzekomo zagrożonego interesu publicznego, rozumianego jako dobro śledztwa prowadzonego. W ocenie skarżącej, poza odwołaniem się do klauzul generalnych organ nie wyjaśnił, w jaki konkretnie sposób ujawnienie stronie przedmiotowych dokumentów zagrażałoby "interesowi publicznemu". Dyrektor Izby Celnej [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 216 § 1 i § 2, art. 179 § 1 i § 2, art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 179 § 1 Ordynacji podatkowe zasada jawności postępowania podatkowego nie ma zastosowania do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączył z akt sprawy ze względu na interes publiczny. Pojęcie interesu publicznego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, ale posiłkując się dotychczasowym dorobkiem judykatury można przyjąć, że przez "interes publiczny", o którym mowa w przepisach ww. ustawy, należy rozumieć korzyść służącą ogółowi, dyrektywę postępowania, nakazującą respektowanie takich wartości wspólnych dla całego społeczeństwa jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp. Organ odwoławczy ustalił, iż Naczelnik Urzędu Celnego [...] postanowieniem z dnia [...] wyłączył z jawności w całości z akt sprawy wszczętej z urzędu postanowieniem z dnia [...] materiał dowodowy z akt sprawy karnej skarbowej o sygn. akt [...] w postaci kserokopii protokołów przesłuchania świadków z dnia [...], z dnia [...]., [...] wraz z załącznikiem, [...] wraz załącznikiem, [...] ze względu na interes publiczny jakim jest dobro postępowania karnego skarbowego. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że dokumenty te pochodzą z akt postępowania przygotowawczego w sprawie karnej skarbowej o sygn. akt [...] i zostały udostępnione z ww. sprawy do niniejszego postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem nieudostępniania stronom postępowań administracyjnych protokołów przesłuchania świadków, co znalazło swoje odzwierciedlenie w piśmie nr [...] z dnia [...]. Zaznaczono również, że wola dysponenta przedmiotowych materiałów ma charakter wiążący dla organów podatkowych. Powyższe, zdaniem Dyrektora, przesądza o istnieniu "interesu publicznego" umocowującego do odmowy wydania akt sprawy karnej skarbowej o sygn. akt [...] w postaci protokołów przesłuchania świadków, wyłączonych z jawności w całości na podstawie postanowienia. To bowiem Naczelnik Urzędu Celnego [...] jako organ karny skarbowy może najlepiej ocenić, czy wydanie tych dokumentów stronie postępowania administracyjnego może zagrażać dobru prowadzonego przez niego śledztwa. Skoro organ karny skarbowy zajął jednoznaczne stanowisko, iż w związku z art. 179 ustawy Ordynacja podatkowa z uwagi na dobro prowadzonego śledztwa nie można stronie postępowania wydawać kopii przedmiotowych dokumentów, zaś postępowanie karne skarbowe o sygn. akt [...] do dnia wydania niniejszego postanowienia nie zostało zakończone, zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dyrektor Izby Celnej ustosunkowując się do okoliczności, że organ I instancji w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia nie dokonał szczegółowej analizy treści wyłączonych dokumentów oraz możliwości ich oddziaływania na sferę interesu publicznego, wskazał, iż przedstawienie takiej analizy wobec konieczności odniesienia się do treści wyłączonego dokumentu, spowodowałaby iluzoryczność tajemnicy jego treści. W sytuacji gdy organ karny skarbowy uznał, że ujawnienie tych dokumentów naruszałoby dobro prowadzonego śledztwa, to organ podatkowy, kierując się zasadą ochrony interesu publicznego, musi dostosować się do tego stanowiska. W rozpatrywanej sprawie interesem publicznym w rozumieniu art. 179 ustawy Ordynacja podatkowa jest właśnie dobro śledztwa, zaś w interesie publicznym leży, aby organ celny prowadząc postępowanie wobec strony nie ujawnił danych innych podmiotów, w tym zgromadzonych w postępowaniu przygotowawczym przez organ karny skarbowy. Szczegółowa analiza i uzasadnienie zaistnienia przesłanki interesu publicznego, niweczyłoby ochronę tego dobra, gdyż ujawniałoby dane objęte odmową ich udostępnienia. Stąd zarzuty naruszenia przez organ przepisów ustawy Ordynacji podatkowej są nieuzasadnione, gdyż organ I instancji prawidłowo ocenił, czy ograniczenie stronie dostępu do akt sprawy jest uzasadnione oraz czy istnieje przyczyna, dla której odmówiono stronie dostępu do wybranych dokumentów. Spółka A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia jak i zalecenie wydania żądanych przez nią dokumentów z akt postępowania. W skardze powtórzyła zarzut zażalenia wskazując na naruszenia 179 § 1 i § 2 w zw. z art. 217 § 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec pominięcia w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wywodu na temat rzekomo zagrożonego interesu publicznego, rozumianego jako dobro śledztwa prowadzonego przez organy celne. Podniosła, że pomimo nałożonego ustawą obowiązku, organy nie skonkretyzowały powodów, dla których ograniczona została ogólna zasada jawności dla stron całego postępowania podatkowego. W konsekwencji strona nie wie i nie rozumienie, czemu postulowane doręczenia jej żądanych dokumentów jest kwalifikowane jako zagrażające postępowaniu karnemu skarbowemu, gdyż nie jest w stanie zrekonstruować sposobu myślenia, który do takiego wniosku organy celne doprowadził. Zwrócono również uwagę na niemożliwą do zaakceptowania konstrukcję dwoistości organu I instancji, w której ten sam Naczelnik najpierw wyłącza jawność dokumentów w sprawie podatkowej, a następnie odmawia ich wydania stronie uzasadniając, że działania takie wynikają z zaleceń, które Naczelnik wydał sam sobie i którymi rzekomo jest związany. Tymczasem organ prowadząc postępowanie nie jest związany jakimikolwiek wytycznymi pochodzącymi z innych postępowań równoległych i ma obowiązek samodzielnie rozstrzygnąć doniosłe kwestie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten odpowiada prawu, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Celnej [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie udostępnienia dokumentów w postaci protokołów przesłuchań świadków. W sprawie bezsporne jest, że organ celny prowadząc postępowanie o wymierzenie stronie skarżącej kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry, postanowieniem z dnia [...] r. wyłączył z jawności w całości materiał dowodowy pochodzący z akt sprawy karnej skarbowej w postaci kserokopii [...] protokołów przesłuchania świadków. Natomiast kwestią sporną jest to, czy zasadnie organ odmówił udostępnienia stronie wyłączonych dokumentów. Zgodnie z zasadą jawności postępowania podatkowego wobec stron, sprecyzowaną w art. 178 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613 ze zm. - zwanej dalej O.p.) strona ma prawo do wglądu w akta sprawy, w tym żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Omawiana zasada jawności doznaje ograniczenia w art. 179 § 1 O.p., zgodnie z którym, przepisów art. 178 O.p. nie stosuje się do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów zawierających informacje niejawne, a także do innych dokumentów, które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny. W przedmiotowej sprawie organy celne odmówiły skarżącej Spółce udostępnienia wnioskowanych przez nią dokumentów w postaci protokołów z przesłuchania świadków, powołując się na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest zwrotem niedookreślonym, dlatego też obowiązkiem organu jest wskazanie w realiach konkretnej sprawy, w czym upatruje interesu publicznego i jaka jest jego treść. Dyrektor Izby Celnej [...] wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu, że pod pojęciem "interesu publicznego" mieści się dobro prowadzonego postępowania karnoskarbowego [...]. Zdaniem Sądu, nie sposób podważyć powyższego stanowiska, gdyż niewątpliwie ochrona toczącego się postępowania przygotowanego (śledztwa) dotyczy "interesu publicznego" w rozumieniu art. 179 Ordynacji podatkowej. W interesie publicznym leży, aby organy celne prowadząc postępowanie nie ujawniły materiałów zgromadzonych podczas śledztwa, w tym danych osób trzecich niebędących stroną w toczącym się postępowaniu. Szczegółowa analiza i uzasadnienie zaistnienia przesłanki interesu publicznego, czego domaga się skarżąca, niweczyłoby właśnie ochronę wskazanego dobra, gdyż ujawniłoby dane objęte odmową ich udostępnienia. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie potrzebę ochrony postępowania przygotowawczego stwierdził sam organ je prowadzący. Z uwagi na to, że dysponentem akt postępowania karnoskarbowego był Urząd Celny [...], który udostępnił akt Referatowi Akcyzy i Gier Urzędu Celnego [...], to uczynione przez niego w piśmie z dnia [...] r. zastrzeżenie nieudostępniania stronom postępowania administracyjnego protokołów z przesłuchań świadków miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiste jest bowiem, że to organ prowadzący postępowanie przygotowawcze może najlepiej ocenić, czy wydanie stronie dokumentów pochodzących z akt sprawy karnoskarbowej może zagrażać dobru śledztwa. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, że z jednej strony naczelnik urzędu celnego występuje tu w charakterze organu administracyjnego, zaś z drugiej strony ten sam urząd celny, na czele którego stoi naczelnik, działa jako organ prowadzący postępowanie karnoskarbowe. Realizacja kompetencji organu w ramach odmiennych postępowań wymagała zachowania należytej procedury przy dopuszczeniu i ujawnianiu dowodu z akt sprawy karnoskarbowej. Nie można bowiem różnicować sytuacji tylko z tego względu, że śledztwo prowadzone jest przez organ nieprokuratorski. Podkreślenia wymaga, że akta postępowania przygotowawczego udostępnia się - innym osobom niż strony tego postępowania, ich obrońcy, przedstawiciele ustawowi czy pełnomocnicy - wyjątkowo i wyłącznie za zgodą prokuratora (art. 156 § 5 k.p.k). Na mocy przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 1997r. Nr 89, poz. 555 ze zm.) urząd celny uprawniony został do prowadzenia postępowania przygotowawczego (art. 118 § 1 pkt 3 , art. 133 § 1 pkt 1), do którego to stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 113 § 1). Z powyższych przepisów wynika, że wydane z takiej sprawy dokumenty nie mogą być udostępnione dalszym osobom bez zgody prowadzącego to postępowanie, gdyż takie działanie stanowiłoby obejście wymogu, o którym mowa w art.156 § 5 K.p.k. (in fine). Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że powód wyłączenia materiałów ma charakter czasowy, gdyż trwa wyłącznie do czasu zakończenia postępowania przygotowawczego w sprawie [...]. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy zbadał tę kwestię, zasadnie przyjmując, że skoro śledztwo jest w toku to w dalszym ciągu zachodzi konieczność zapewnienia ochrony interesu tego śledztwa. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów art. 123, art. 178 i art. 179 Ordynacji podatkowej. Jak już wspomniano, wydane w sprawie postanowienie znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zostało podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego i ocenionego dla tej kwestii stanu faktycznego i zawiera wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ prowadzący w tej sprawie postępowanie kontrolne wskazał jednoznacznie, w czym upatruje "interesu publicznego", jako przesłanki normatywnej wydanego przez siebie postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów wyłączonych z akt sprawy. Z tych względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).