II SA/Sz 115/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 52, 53 ust. 3, 59, 60, 61 ust. 3, 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania W. M. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalno–pensjonatowych, z garażem i budynkiem gospodarczym na działce nr [...], obręb [...] gm. [...], w [...] sprawach (oznaczonych numerami w sentencji decyzji) – uchyliło zaskarżone decyzje i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i odnosząc się do treści podniesionych w odwołaniu zarzutów stwierdził, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił w każdej z rozpoznanych spraw postępowanie, które nie zostało podjęte przed wydaniem przedmiotowych decyzji. Takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie decyzji bez względu na pozostałe uchybienia. Odnosząc się do pozostałych kwestii proceduralnych organ odwoławczy stwierdził, że istotnym błędem organu I instancji była niewłaściwa ocena przedmiotu [...] wniosków, w których domagano się wydania [...] decyzji dotyczących zabudowy jednej działki nr [...] obręb [...]. Przedstawioną przez inwestora koncepcję zagospodarowania działki z podziałem na [...] części i zabudowania każdej z nich budynkiem mieszkalno - pensjonatowym, z garażem i budynkiem gospodarczym, należało uznać jako załącznik do wniosku, w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2b zdanie ostatnie, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzn. jako formę graficzną ogólnego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu całej działki. Wspólny przedmiot każdego podania dawał podstawę do przyjęcia, że został złożony jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tej samej nieruchomości, takimi samymi [...] budynkami. Proponowana przez stronę koncepcja zagospodarowania terenu dowodzi, że ma to być budowa osiedla domów mieszkalno-pensjonatowych a rozmiar planowanej inwestycji wpłynie na ład przestrzenny. Wymaga to od organu jednolitego podejścia w kwestiach faktycznych oraz prawnych i stwierdzenia, czy spełnione zostały wymogi stawiane planom budowlanym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne znaczenie ma sprawdzenie czy wniosek, spełnia wymogi formalne wskazane w art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy. W rozpatrywanej sprawie do wniosku załączono kopię mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1: 1000, nie określającej granic terenu planowanej inwestycji. Nie spełnia ona wymogu wyznaczenia dla każdej ze spraw granic części działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Granicę tę należało określić dla całej nieruchomości nr [...], bez względu na przyjętą koncepcję zagospodarowania terenu. Natomiast w kwestii podania charakterystyki zabudowy treść każdego wniosków i zebrane dokumenty nie precyzują okoliczności dotyczących uzbrojenia terenu. Nie zbadano, czy możliwe jest zapewnie dostaw wody i odbioru ścieków (art. 61 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zweryfikować należy przedłożone przez stronę dopiero wraz z odwołaniem zapewnienie Zakładu A. z dnia [...] r. dotyczące dostawy wody i odbioru ścieków, dotyczące całości działki nr [...]. Ponadto złożony w sprawie wniosek nie określa planowanego sposobu zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Nie może go zastąpić kopia mapy ze schematem podziału działki nr [...] i numerami działek. Brak też informacji o zagospodarowaniu poszczególnych części tej nieruchomości przeznaczonych po zabudowę, np. ich urządzenia, linii zabudowy. Załącznik graficzny do wniosku zawiera tylko ogólny plan podziału nieruchomości na [...] działek i wydzielenia [...] działek pod drogi. Nie ma informacji o parametrach technicznych całej inwestycji oraz jej wpływie na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.c ustawy). Część graficzna wniosku, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to mapy zasadnicze określające nie tylko granice terenu objętego wnioskiem, ale też granice obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać. Oddziaływanie to musi być w tym przypadku szeroko rozumiane, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie. Ustalenia te są niezbędne do prawidłowego zbadania zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W trakcie postępowania organ I instancji po stwierdzeniu, że złożony wniosek nie spełnia wymogów z art. 52 ust. 2 ustawy, np. w zakresie uzbrojenia terenu, miał obowiązek wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Zdaniem organu odwoławczego błędna okazała się analiza podstaw faktycznych i prawnych sprawy. Stanowi to naruszenie art. 61 ustawy. Poza tym brak jest wypisu z ewidencji gruntów. Tym samym nie potwierdzono stanu prawnego gruntów, jego charakteru i powierzchni. Istotne było zbadanie w szczególności wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy. Nie ustalono dopuszczalności budowy osiedla ani poszczególnych budynków. Weryfikacji wymagało też, czy teren objęty inwestycją posiada zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze oraz odniesienie tych ustaleń do przepisu szczególnego (art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - t.jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Nie zbadano, czy dopuszczalność inwestycji zależna jest od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 10 i 14 ustawy). Nie stwierdzono także, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Organ odwoławczy wskazał także, że przepisy powołanej ustawy zezwalają na przeprowadzenie jednej analizy określającej warunki nowej zabudowy. Może być ona uzupełniona tylko o ten zakres (bez zmiany granic obszaru), który nie został uwzględniony w jej pierwotnej treści. Obszar analizy jest tylko jeden. Natomiast w aktach są dwie sprzeczne ze sobą analizy. Nie jest dopuszczalne oparcie analizy warunków zabudowy i zagospodarowania na dwóch różnych obszarach, jak to ujęto o węższym i szerszym znaczeniu. Na mapie stanowiącej załącznik nr [...] i [...] do analizy warunków zabudowy nie zaznaczono ostatecznie jej pełnego obszaru. Wadliwa jest również analiza w zakresie ustalenia, czy w sąsiedztwie istnieje zabudowa, do której można nawiązać przy ustaleniu tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ustawowy wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szerzej. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile nie wpływa na stan istniejący. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową lub rekreacyjną, nie oznacza to, że nowa inwestycja nie może być budynkiem mieszkalno - pensjonatowym, który łączy w sobie, cechy istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Inaczej jednak mają być dokonywane ustalenia w odniesieniu do osiedla domów mieszkalno - pensjonatowych. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w aktach brak jest informacji, czy uzgodnienia, mające formę postanowień, zostały doręczone stronom postępowania. Zaniechanie poinformowania stron o dokonanych w trybie art. 106 kpa uzgodnieniach, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu przed organem I instancji naruszono art. 10 kpa, ponieważ nie można ustalić, czy przed wydaniem decyzji zapoznano strony ze zmienionym projektem decyzji i umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie. W. M. słusznie podnosi, iż naruszono jego uprawnienia, znał bowiem wyłącznie analizę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji uwzględniający jego wnioski. Akta sprawy nie dają także podstawy do stwierdzenia, które osoby organ uznane za strony (nie dołączono ich wykazu i informacji z ewidencji gruntów umożliwiającej potwierdzenie takich danych). Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W. M. i wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1 i 5, 63 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie, przez co strona, pomimo zaistnienia wszelkich przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy objętej wnioskami o wydanie [...] decyzji dotyczących zabudowy działki nr [...], została pozbawiona tej możliwości oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że organ nie jest związany zakresem wniosku strony i jej wolą w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i może samodzielnie decydować o łączeniu [...] wniosków do rozpatrzenia jedną decyzją wbrew woli strony. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że osiągnął "niejako swój cel uzyskując od SKO decyzję uchylającą orzeczenie burmistrza Miasta i Gminy w ww. sprawie wydane w I instancji, lecz kierunek rozumowania przyjęty przez SKO oraz przyjęte ustalenia i wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego są zupełnie dla strony niezadowalające". Skarżący podkreślił nadto, iż obawia się, że dalsze postępowanie doprowadzi do wydania decyzji nie odpowiadającej treści złożonego przez niego wniosku. Dotyczy to zwłaszcza tej części uzasadnienia organu odwoławczego, która odnosi się do istoty inwestycji, zwłaszcza związania wnioskiem o wydanie [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania tej samej nieruchomości identycznymi obiektami. Skarżący stwierdził związku z tym, że organ I instancji nie jest wprawdzie związany wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz istnieje obawa, że tak może te wskazania potraktować. Zdaniem skarżącego treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego daje podstawę do przyjęcia, że naruszony został art. 139 kpa i jest ona niekorzystna dla strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił w każdej z rozpoznanych spraw postępowanie, które nie zostało podjęte przed wydaniem decyzji i zasadnie stwierdziło, że takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie decyzji bez względu na inne uchybienia. Stanowisko organu odwoławczego znajduje uzasadnienie w treści art. 102 kpa, który stanowi, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Skoro w rozpoznawanej sprawie bieg postępowania został zawieszony, to rozstrzygniecie sprawy powinno nastąpić dopiero po podjęciu zawieszonego postępowania. Odnosząc się do pozostałych kwestii należy podkreślić, że organ I instancji rozpoznał osobno każdy wniosek złożony przez W. M. i zakończył postępowanie odrębnymi decyzjami z dnia [...] r. wzajemnie nawiązującymi do wspólnych ustaleń faktycznych i prawnych. Od powyższych decyzji złożone zostało jedno odwołanie, w którym zakwestionowano wszystkie wydane decyzje. W treści odwołania zawarte zostały wspólne zarzuty odnoszące się do każdej z decyzji, a odwołujący podkreślając ścisły związek tych spraw wniósł o ich łączne rozpoznanie i takie rozstrzygnięcie zostało wydane przez organ odwoławczy, który uchylił decyzje organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Sformułowane w skardze do Sądu administracyjnego zarzuty wyrażają obawy skarżącego, że treść ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy tak wpłynie na tok postępowania przed organem I instancji, że pozbawi skarżącego możliwości realizacji planowanej inwestycji. Dotyczy to przede wszystkim kwestii związania wnioskiem, co do rodzaju tej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wspólny przedmiot każdego podania dawał podstawę do przyjęcia, że został złożony jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tej samej nieruchomości – działka nr [...] - nie podzielonej geodezyjnie, takimi samymi [...] budynkami. Proponowana przez stronę koncepcja zagospodarowania terenu wskazuje zdaniem organu odwoławczego, że ma to być budowa osiedla domów mieszkalno-pensjonatowych, a rozmiar planowanej inwestycji wpłynie na ład przestrzenny, co wymaga jednolitego podejścia do kwestii faktycznych oraz prawnych przy ustalaniu, czy spełnione zostały wymogi stawiane planowanemu przedsięwzięciu przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zdaniem skarżącego brak jest podstaw do kwestionowania treści złożonych wniosków, które dotyczą poszczególnych inwestycji i wymagają wydania nie jednej, lecz [...] decyzji w przedmiocie zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Poza tym skarżący zarzucił, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wniosek wszczynający postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinien zawierać informacje dotyczące parametrów technicznych całej inwestycji oraz jej wpływu na środowisko, ponieważ te dane są przedstawiane w dalszym toku procesu inwestycyjnego przy rozstrzyganiu o pozwoleniu na budowę. Podniesienie powyższych zarzutów w ocenie skarżącego daje podstawę, do stwierdzenia, że decyzja organu II instancji uwzględnia wprawdzie jego odwołanie i uchyla zaskarżoną decyzję, to jednak jej uzasadnienie narusza art. 139 kpa wyrażający zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i funkcja organu odwoławczego nie sprowadza się wyłącznie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji, lecz organ ten ponownie rozpoznaje sprawę i odnosi się, w ramach posiadanych uprawnień do wszystkich kwestii faktycznych i prawnych. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym postępowaniu, ale nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia organu I instancji. W toku postępowania organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę, uwzględnił treść odwołania i uchylił zaskarżoną decyzję zgodnie z wnioskiem odwołującego się. W obszernym, merytorycznym uzasadnieniu odniósł się do wszystkich aspektów prawnych sprawy, poczynając od potrzeby dokładnej analizy treści wniosku. Stwierdzenie organu odwoławczego dotyczące potrzeby ustalenia charakteru wnioskowanego przedsięwzięcia i badania wszystkich aspektów sprawy, nie jest orzekaniem na niekorzyść strony odwołującej się, lecz wskazaniem na potrzebę wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Takie działanie ma prawne uzasadnienie w treści art. 7 i 77 kpa. Potrzeba zaś badania istoty planowanego przedsięwzięcia, czego najbardziej obawia się skarżący, gdy dotyczy ono wielu identycznych budynków na jednej, niepodzielonej geodezyjnie nieruchomości, jest uzasadniona i zgodna z prawem. W tej sytuacji obawy skarżącego, że organ odwoławczy przesądził sposób rozstrzygnięcia sprawy nie mają uzasadnionych podstaw i są tylko antycypacją ewentualnego rozstrzygnięcia. Do czego jednak brak jakichkolwiek przesłanek, ponieważ wydanie nowej decyzji będzie możliwe dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.