II SA/Sz 1150/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. Z. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r., w sprawie umieszczenia H. Z. w Domu Pomocy Społecznej w K. , wskazując na brak po jego stronie legitymacji procesowej do złożenia odwołania od wskazanej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podało, iż opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji – Starosta [...] - postanowił umieścić H. Z. w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej: "DPS"). Decyzja została wydana w rezultacie rozpatrzenia złożonego przez H. Z. w dniu [...] sierpnia 2019 r. wniosku o umieszczenie go w DPS oraz po uprzednim wydaniu przez Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. o skierowaniu H. Z. do DPS. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. Z., który - powołując się na fakt, iż jest synem H. Z. - zarzucił organom rażące naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 28 K.p.a., poprzez naruszenie jego prawa, jako strony postępowania o umieszczenie H. Z. w domu pomocy społecznej, do czynnego udziału w tym postępowaniu, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki opisane w art. 10 § 2 K.p.a. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze podmiotowym, stwierdzając, iż odwołującemu się nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie umieszczenia H. Z. w domu pomocy społecznej, a zatem brak jest po jego stronie legitymacji procesowej do złożenia odwołania od podjętej w tym przedmiocie decyzji. Postępowanie administracyjne w powyższej sprawie zostało wszczęte na wniosek zainteresowanej strony, tj. H. Z.. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej także: "u.p.s.") świadczenia pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby - za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. W ocenie Kolegium, w sytuacji, gdy odwołujący nie jest ani nie był przedstawicielem ustawowym ojca w tym postępowaniu, w oczywisty sposób nie posiada legitymacji procesowej. Interes prawny odwołującego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., mógłby dotyczyć jego ewentualnego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 u.p.s., jednakże kwestia odpłatności osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. stanowi podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w tym zakresie, bądź zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ww. ustawy, bądź też dochodzenia zwrotu udzielonych świadczeń z pomocy społecznej w trybie art. 104 ustawy. Postępowanie w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i nast. u.p.s. Stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest zasadniczo tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, bowiem tylko jego interesu prawnego dotyczy to postępowanie. Wskazuje na to art. 102 ust. 1 u.p.s., który określa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a zarazem wskazuje krąg stron tego postępowania, tj. podmiotów legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z art. 102 ust. 1 oraz art. 54 ust. 2 u.p.s. wynika prymat woli i aktywności samej osoby zainteresowanej przyznaniem świadczeń na podstawie ustawy. Inna osoba może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wyłącznie za zgodą samego zainteresowanego. Najważniejsza jest zatem wola osoby zainteresowanej. Zindywidualizowany interes osoby zainteresowanej legitymizuje tylko ją do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, do udziału w postępowaniu i uzyskania rozstrzygnięcia (tak w wyroku WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r., II SA/Gd 378/11). Skoro więc odwołującemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu o umieszczenie ojca w DPS, organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Powyższe postanowienie M. Z. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnie, skutkującą uznaniem, że zstępnemu osoby umieszczanej w domu pomocy społecznej, w sytuacji, gdy emerytura pobiera przez tę ostatnia, nie wystarcza na pokrycie opłat za pobyt w tego typu placówce, nie przysługuje interes prawny w sprawie, mającej za przedmiot umieszczenie rodzica w DPS; 2) art. 134 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy - przy zastosowaniu prawidłowo zinterpretowanego art. 28 K.p.a. - nie zachodziła niedopuszczalność odwołania; 3) art. 13 konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, dalej jako "EKPC"), poprzez pozbawienia zstępnego osoby umieszczanej w domu pomocy społecznej efektywnego środka odwoławczego, w sytuacji, gdy emerytura pobiera przez tę osobę nie wystarcza na pokrycie opłat za pobyt w DPS. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza jej art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu w tym domu oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w placówce. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia trzema różnymi decyzjami administracyjnymi - a jak wynika z art. 104 K.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę - to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do domu pomocy społecznej, o umieszczenie w d.p.s. oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w d.p.s.), a co za tym idzie - trzy postępowania administracyjne kończące się odpowiednio wydaniem każdej z wymienionych decyzji. Krąg stron każdego z tych postępowań ustalany jest odrębnie na podstawie ogólnej formuły z art. 28 K.p.a. - w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - wraz z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi ze szczególnych uregulowań ustawy o pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. . Nie ma przy tym znaczenia, czy interes prawny danego podmiotu został naruszony, a jedynie, czy interes taki mu przysługuje. Z art. 60 u.p.s. wynika, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest odpłatne. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3 gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z unormowań tych wynika dla skarżącego obowiązek wnoszenia opłat za pobyt ojca w DPS, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki ustawowe. Przyjęta kolejność podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty uwzględnia treść art. 128, 129 i 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), regulujących obowiązek alimentacyjny. Sam obowiązek uiszczania przez osobę wymienioną w art. 61 ust. 1 u.p.s. opłaty za pobyt w domy pomocy społecznej wynika z mocy ustawy, z umowy, czy decyzji. Zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., czy też wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. służy jedynie skonkretyzowaniu tego obowiązku, albo - inaczej mówiąc - określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2019 r., IV SA/GI 1029/18). Chybiony jest zatem argument Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez zstępnych, stanowi przedmiot odrębnej sprawy. O ile bowiem jest to stwierdzenie prawdziwe, to organ II instancji nie dostrzega, że obowiązek przez osobę wymienioną w art. 61 ust. 1 u.p.s. opłaty za pobyt w domy pomocy społecznej wynika z mocy ustawy, a postępowanie, na które powołuje się Kolegium, ma na celu jedynie jego konkretyzację. Decyzja wydana w takim postępowaniu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co ma pierwszorzędne znaczenie dla oceny interesu prawnego zstępnych w postępowaniu o umieszczenie rodziców w domu pomocy społecznej. W sytuacji, gdy emerytura otrzymywana przez beneficjenta nie pokrywa całego kosztu za pobyt w DPS, nałożenie na jego zstępnego obowiązku odpłatności za pobyt w DPS jest bardzo realne. Nie ma znaczenia fakt, że w przedmiocie ponoszenia opłat wydawana jest odrębna decyzja. Skoro bowiem z chwilą umieszczenia w DPS powstaje obowiązek wniesienia opłaty za pobyt, to tylko na etapie rozstrzygania o umieszczeniu podopiecznego w d.p.s. zstępny może skutecznie dochodzić zasadności umieszczenia w DPS. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1137/149 oraz w Krakowie z dnia 19 listopada 2015 r., III SA/Kr 409/1510. Mając powyższe na uwadze, skarżący wskazuje, że skoro z chwilą umieszczenia H. Z. w d.p.s., powstanie w stosunku do niego obowiązek wniesienia opłaty za jego pobyt w tej placówce, to niewątpliwie postępowanie w tym przedmiocie dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zaś wielkim uproszczeniem istotnego problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie. Konsekwencją naruszenia art. 28 k.p.a. jest także naruszenie art. 134 K.p.a. Natomiast zapatrywanie przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2011 r., II SA/Gd 378/11 pozostaje w sprzeczności z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przepis ten przewiduje, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w EKPC zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Skoro więc umieszczenie w domu pomocy społecznej, wobec wysokości osiąganej przez osobę umieszczaną w takiej placówce, skutkuje powstaniem po stronie zstępnego obowiązku wniesienia opłaty, to de iure rozstrzygnięcie o umieszczeniu tej osoby w domu pomocy ma bezpośredni wpływ na mienie jej zstępnego, które podlega ochronie z mocy art. 1 protokołu nr 1 do EKPC, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 35, poz. 175, dalej jako "protokół nr 1 do EKPC"). W konsekwencji zstępny powinien mieć zapewnione prawo do skutecznego środka odwoławczego od takiego rozstrzygnięcia. Środek ten, zgodnie z art. 14 EKPC powinien być "skuteczny". W ocenie skarżącego , efektywność środka odwoławczego w takiej sytuacji wymaga, ażeby zstępny, na którym w razie umieszczenia jego rodzica w domu pomocy społecznej będzie ciążył obowiązek wniesienia do opłat za pobyt w tej placówce, mógł kwestionować samą zasadność umieszczenia. Nie spełnia bowiem wymogów wynikających z art. 14 EKPC możliwość odwołania się do decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. W postępowaniu tym badaniu podlega bowiem jedynie wysokość dochodów uzyskiwanych przez osobę zobowiązaną, względnie przesłanki zwolnienia z opłaty z art. 63 u.p.s. Jeżeli zstępny nie może kwestionować samego umieszczenia rodzica w domu społecznej, mimo że ma ono charakter prejudykatu w postępowaniu o ustalenie opłaty, trudno mówić o "skuteczności środka odwoławczego", do zapewnienia czego Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest z mocy prawa międzynarodowego. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a".), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji organu pomocy społecznej o umieszczeniu jego ojca w domu pomocy społecznej, o co ten zwrócił się do organu, a organ, po zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy uznał, iż zachodzą wymienione w ustawie podstawy do pozytywnego załatwienia jego wniosku. W ocenie organu, w tej sprawie skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wobec czego nie posiada on legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W ocenie skarżącego natomiast, posiada on interes prawny, o którym mowa w ww. przepisie K.p.a., wynikający z faktu, że jako zstępny H. Z. może być obciążony obowiązkiem partycypowania w kosztach jego pobytu w DPS, który to obowiązek wynika z mocy prawa. W ocenie Sądu, w sporze tym racja jest po stronie organu. Należy mieć na uwadze, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej adresatami świadczeń z pomocy społecznej są w zasadzie osoby fizyczne, ale mogą też być rodziny, o ile będzie to wynikało z konkretnego przepisu. Świadczenie polegające na umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej ma charakter ściśle indywidualny. Jest ono adresowane do konkretnej osoby fizycznej, nie stanowi zaś pomocy świadczonej rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 dalej: "u.p.s."). Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie (umieszczenie w domu pomocy społecznej), a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o .umieszczenie w domu pomocy społecznej członkom rodziny zainteresowanego. I to zarówno rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym przywołane przez skarżącego przepisy art. 60 i 61 ust. 1, nie stanowią zatem podstawy do wywodzenia przez niego własnego interesu prawnego do zaskarżenia decyzji o umieszczeniu jego ojca w d.p.s. Interes taki nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi, z możliwości ewentualnego obciążenia odwołującego się odpłatnością za pobyt ojca w d.p.s. Obowiązek ponoszenia kosztów za pobyt w d.p.s. przez zstępnych, pomimo jego związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w domu pomocy społecznej, stanowi przedmiot odrębnej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o inną podstawę prawną i inne przesłanki. Nie istnieje natomiast żadna podstawa prawna uzasadniająca dopuszczenie osób ustawowo zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu osoby korzystającej z d.p.s., do współdecydowania o skierowaniu lub umieszczeniu w takim domu. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r., II SA/Gd 378/11. Decyzja w zakresie umieszczenia osoby zainteresowanej w domu pomocy społecznej zależy wyłącznie od obiektywnych przesłanek oraz jej woli i uznania przez organ, iż osoba ta spełnia ustawowe warunki umieszczenia w d.p.s. Podniesione w odwołaniu argumenty o możliwości powstania dla odwołującego obowiązku wniesienia opłaty za pobyt ojca w d.p.s. przemawiają wyłącznie za posiadaniem przez odwołującego, jako zstępnego zobowiązanego do alimentacji, interesu faktycznego, a nie prawnego, który zasługiwałby na ochronę w postępowaniu o umieszczenie jego wstępnego w d.p.s., a tym samym nadawał odwołującemu status strony takiego postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Interes lub obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, oprócz cech bezpośredniości (tj. odnoszenia się do praw lub obowiązków osoby wnoszącej odwołanie) musi cechować się aktualnością. W rozpatrywanej sprawie cechy te nie zachodzą. Decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie nie zawiera rozstrzygnięcia odnoszącego się bezpośrednio do skarżącego. Skarżący powołuje się na możliwość obciążenia go kosztami, ale potencjalna możliwości obciążenia zstępnego taką opłatą nie spełnia warunku aktualności, a zatem skarżącemu nie można przypisać posiadania interesu prawnego wynikającego z art. 28 K.p.a. Dodać należy, iż wbrew twierdzeniu skargi, decyzja o nałożeniu na konkretną osobę obowiązku partycypowania w koszach pobytu osoby, względem której posiada obowiązek alimentacyjny, w d.p.s. ma charakter konstytucyjny, a nie dokumentacyjny. W tym stanie rzeczy Sąd, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.