II SA/Sz 1153/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Sędziowie WSA Maria Mysiak Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta, po przeprowadzonym - na wniosek A. S. - postępowaniu administracyjnym, orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego M. S. wraz z dziećmi P. i W. z lokalu przy ul. [...] w [...], uznając iż osoby te nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu. W odwołaniu od tej decyzji M. S. zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności poprzez dokonanie ustaleń na podstawie zeznań osób, które nie są bezstronne lub zostały przesłuchane bez udziału odwołującej się, a równocześnie nieuwzględnienie zeznań odwołującej się i pominięcie pisemnego oświadczenia jej matki. Ponadto M. S. zarzuciła niewłaściwą ocenę dowodów przedstawionych przez A. S. oraz uwzględnienie jego fałszywego - zdaniem odwołującej się - oświadczenia, iż nie zamieszkuje ona w przedmiotowym lokalu. W odwołaniu zarzucono także niewłaściwe, niezgodne z prawem, dokonanie przez pracownicę organu I instancji kontroli lokalu, w czasie nieobecności odwołującej się, oraz wyciągnięcie niewłaściwych wniosków ze zdjęć wykonanych w czasie tej kontroli. Ponadto M. S. podniosła, że od [...] lat stara się o przydział lokalu w Towarzystwie A. w celu polepszenia warunków mieszkaniowych, bowiem w przedmiotowym lokalu ma bardzo trudne warunki do zamieszkania, zajmując tam tylko [...] pokój o pow. [...] m kw. ([...]), a jest samotną matką, mającą na utrzymaniu [...] synów, przewlekle chorych. Mimo trudnej sytuacji materialnej, bowiem utrzymuje się tylko z zasiłku dla bezrobotnych, odwołująca się wskazała, że uczestniczy w kosztach utrzymania przedmiotowego lokalu. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 powołanej ustawy organ gminy z urzędu lub na wniosek strony wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Wobec tego organ ten stwierdził, że jedyną przesłanką stanowiącą podstawę do wymeldowania M. S. oraz jej synów z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...] jest opuszczenie lokalu, uznając zarazem, że fakt taki został należycie udowodniony w przeprowadzonym przez organ gminy zgodnie z przepisami procedury administracyjnej postępowaniu. Organ odwoławczy uznał również, że organ gminy właściwie zinterpretował i zastosował przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, regulujące kwestię wymeldowania osoby z pobytu stałego oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest bowiem, że M. S. oraz jej dzieci nie mieszkają na stałe przy ul. [...] w [...] i że ich interesy życiowe koncentrują się poza tym lokalem. Za dokonaniem takiego ustalenia przemawiają zeznania Z. C. (z [...]r.) i L. K. (z [...] r.), pismo z Policji z dnia [...]r., oraz protokół z kontroli meldunkowej przedmiotowego lokalu przeprowadzonej w dniu [...] r. Organ odwoławczy przyznał, że M. S. przychodzi do przedmiotowego lokalu, jednak są to tylko krótkie wizyty i nie wynikają one z zamiaru zamieszkiwania w lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, faktu zamieszkiwania w tym lokalu M. S. wraz z dziećmi nie potwierdzili nawet wskazani przez nią świadkowie, tj. S. D. i I. P. W związku z tym Wojewoda uznał za trafny pogląd organu I instancji, że odwołująca się oraz jej dzieci spełnili przesłankę opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uzasadniającą wydanie decyzji o ich wymeldowaniu. Zasadności takiej decyzji organu gminy nie zmienia fakt, że M. S. uczestniczy w kosztach utrzymania przedmiotowego lokalu, i że w lokalu tym znajdują się jej rzeczy, bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że opuszczenie lokalu nie musi wiązać się z jego opróżnieniem. Ponadto z pisma MZGM w [...] z dnia [...] r. wynika, że M. S. ponosi opłaty za lokal niezależnie od tego, czy faktycznie przebywa w tym lokalu, czy też nie. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności stanowi, że zameldowanie w lokalu służy celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu. Zameldowanie w lokalu nie jest zatem prawem podmiotowym lecz czynnością rejestracyjną, mającą na celu właściwe prowadzenie ewidencji ludności, wobec czego organ II instancji uznał, że wydanie decyzji o wymeldowaniu M. S. oraz jej dzieci zapobiega utrzymywaniu fikcji w ewidencji ludności. Skarżąc decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, M. S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub wznowienie postępowania, zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] r. Prezydent Miasta - na wniosek A. S., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie skarżącej z przedmiotowego lokalu, które postanowieniem Urzędu Miejskiego w [...] z [...] r. nr [...] zawieszono i - zdaniem skarżącej - nie zostało ono zakończone ostateczną decyzją. Na kolejny wniosek A. S. (byłego męża skarżącej) z dnia [...] r. przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącej wraz z dziećmi z tego lokalu (mimo toczącego się od [...] r. postępowania administracyjnego) i organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. o wymeldowaniu skarżącej wraz z dziećmi. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona przez Wojewodę, który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie to zostało umorzone decyzją organu I instancji z dnia [...]r. nr [...]. W skardze wskazano dalej, że jednocześnie postanowieniem z dnia [...]r. podjęte zostało zawieszone od [...] r. postępowanie w sprawie wymeldowania skarżącej z dziećmi z ww. lokalu. Skarżąca zwraca przy tym uwagę, że uprzednio postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się tylko w stosunku do niej, bez dzieci, więc postanowienie o podjęciu postępowania w sprawie powinno być skierowane także wyłącznie do niej, a nie również wobec dzieci. Na to postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, a utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody z [...] r. zaskarżyła w dniu [...]r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, sygn. akt [...], który nie wydał jeszcze wyroku w tej sprawie. Podjęte postępowanie zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta z [...] r., którą odmówiono wymeldowania skarżącej i jej dzieci. W wyniku wniesionego przez A. S. odwołania. Wojewoda decyzją z [...] r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, zakończonego wydaniem wymienionej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] o wymeldowaniu skarżącej wraz z dziećmi z przedmiotowego lokalu, utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Skarżąca podnosi dalej w uzasadnieniu skargi, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonano naruszenia przepisów prawa procesowego, poprzez: 1) wymienienie w sentencji postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania dzieci: P. i W. S., a powinno być ono skierowane wyłącznie do skarżącej, 2) zwłokę w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.) oraz nie zawiadomienie skarżącej jako strony o przyczynie tej zwłoki, a także nie wyznaczenie następnego terminu, czym wyrządzono skarżącej szkody materialne i moralne, 3) pozbawienie skarżącej (jako strony) prawa udziału w czynnościach postępowania dowodowego, wynikającego z art. 79 k.p.a., 4) zaniedbanie przez organy administracji państwowej obu instancji, wynikającego z art. 77 k.p.a., obowiązku rozpatrzenia całego materiału odwoławczego oraz uwzględnienia wszystkich dowodów, a także przesłuchania świadków mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Wskazując na te zarzuty skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja posiada wady polegające na rażącym naruszeniu prawa. Zdaniem skarżącej, bezsporne jest, że wcześniej wydana decyzja ostateczna - postanowienie organu II instancji z dnia [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, jak również kolejne wszczęcie oraz prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, w której toczy się już takie postępowanie i wydanie ponownej decyzji ostatecznej, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, uzasadniające wniosek o wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga nie jest zasadna. Sąd nie znalazł bowiem podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwoliłoby, w myśl przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., na uchylenie tej decyzji. Sąd nie stwierdził również zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a., pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001r. Nr 87, poz. 960 ze zm.), zgodnie z którym "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". Dokonując oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym należy uznać, że dowody te w stopniu wystarczającym potwierdzają, że skarżąca wraz z dziećmi opuściła przedmiotowy lokal i nie zamieszkuje w nim od dłuższego czasu. Ustalenie dokładnej daty tego opuszczenia lokalu jest utrudnione, bowiem jedynie z oświadczeń wnioskodawcy wynika wprost, że nastąpiło ono już w [...] r. Pośrednio potwierdzają taki fakt pismo MZGM w [...] z dnia [...] r. będące odpowiedzią na pismo M. S., dotyczące opłat za mieszkanie (k. [...] akt administracyjnych), potwierdzone z kolei (częściowo) pismem Spółki A. z dnia [...] r. (k. [...]), z którego wynika, że opłaty za przedmiotowy lokal naliczane są od [...] osób, na podstawie oświadczenia złożonego [...] r. przez M. S., iż synowie P. i W. nie przebywają w tym lokalu. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia Prokuratora o odmowie wszczęcia dochodzenia z dnia [...] r. (k. [...]) wynika, że M. S. wyprowadziła się do swojej matki razem z dziećmi i zabrała część rzeczy, które są niezbędne jej i dzieciom do codziennego użytku. Ustalenie dokładnej daty opuszczenia lokalu przez skarżącą i jej dzieci nie jest jednak niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - istotny jest fakt, że stan taki trwa już długi czas. Fakt niezamieszkiwania skarżącej i jej dzieci w przedmiotowym lokalu potwierdzili także świadkowie: Z. C., zajmująca sąsiedni lokal (k. [...]) oraz L. K. (k. [...]), zeznając, że M. S. przychodzi do mieszkania bardzo rzadko i na krótko, po to aby się "pokazać" oraz odebrać korespondencję ze skrzynki pocztowej. Również wskazani przez skarżącą świadkowie: I. P. (k. [...]) i S. D. (k. [...]) nie potwierdzili faktu zamieszkiwania skarżącej i jej dzieci w przedmiotowym lokalu. Ponadto z pisma Komendy Policji z dnia [...] r. (k. [...]) wynika, że na podstawie "rozpytania sąsiadów" ustalono, iż M. S. i jej dzieci nie przebywają w omawianym lokalu. Z protokołu kontroli meldunkowej przeprowadzonej w dniu [...]r. o godz. [...] (k. [...]) wynika, że w mieszkaniu zastano jedynie A. S., który oświadczył, iż M. S. rzadko przychodzi do mieszkania, tylko w celu podlania kwiatów i odebrania korespondencji. W protokole stwierdzono także, iż lokal stwarza wrażenie niezamieszkałego, aparatura łazienki jest zdemontowana, kuchnia jest pusta, brak elektryczności w łazience, w kuchni energia elektryczna jest tylko w gniazdku przy lodówce, w łazience brak wanny, szafki kuchenne puste - bez naczyń, brak lamp w tych pomieszczeniach. Stwierdzono też, że pokój należący do M. S. jest zamknięty. Do protokołu załączono zdjęcia obrazujące stan kuchni i łazienki. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącej i jej dzieci z przedmiotowego lokalu, wobec stwierdzenia, iż osoby te opuściły ten lokal. Wprawdzie skarżąca konsekwentnie we wszystkich zeznaniach i oświadczeniach twierdziła, że zamieszkuje wraz z dziećmi w przedmiotowym lokalu i fakt taki potwierdziła także w pisemnym oświadczeniu z dnia [...] r. K. O. - matka skarżącej, jednak w świetle pozostałych dowodów zebranych w sprawie należało uznać, że twierdzenia te nie są przekonujące. Nie jest także przekonującym dowodem na zamieszkiwanie skarżącej i jej dzieci w omawianym lokalu fakt ponoszenia przez skarżącą połowy opłat za mieszkanie, ani przetrzymywanie jej rzeczy w pokoju przyznanym przez sąd cywilny w postępowaniu o rozwód (postanowienie z dnia [...] r.) do jej wyłącznego korzystania. W tej sytuacji Sąd uznał, że podniesiony w odwołaniu fakt nieprzesłuchania w postępowaniu administracyjnym pracownicy Urzędu Miejskiego, która w dniu [...] r. w przedmiotowym lokalu doręczyła skarżącej pismo tego urzędu oraz elektryka (pracownika Spółki A.), który na podstawie zgłoszenia skarżącej z dnia [...] r. dokonywał naprawy instalacji elektrycznej w pokoju skarżącej - nie stanowi takiego naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić przy tym należy bowiem, że organy obu instancji nie kwestionowały faktu przychodzenia skarżącej do lokalu m. in. w celu podlania kwiatów czy odebrania korespondencji, oraz przechowywania rzeczy w pokoju skarżącej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przepisów prawa procesowego, poprzez zwłokę w załatwieniu sprawy w postępowaniu odwoławczym oraz niezawiadomienie skarżącej jako strony o przyczynie tej zwłoki, a także niewyznaczenie następnego terminu oraz pozbawienie skarżącej prawa udziału w czynnościach postępowania dowodowego, Sąd uznał, że naruszenia te także nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut zaniedbania przez organy obu instancji, obowiązku rozpatrzenia całego materiału odwoławczego oraz uwzględnienia wszystkich dowodów. Odnośnie zarzutu wymienienia w sentencji postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania dzieci skarżącej P. i W. S., gdy powinno być ono skierowane wyłącznie do skarżącej, stwierdzić należy że postanowienie to było przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] r. oddalającym skargę M. S. (sygn. akt: [...]). Sąd wyjaśnia także, iż pismo skarżącej z dnia [...] r. wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w dniu [...] r., a więc już po ogłoszeniu wyroku, zatem już tylko z tego powodu treść pisma oraz jego załączników nie mogła być brana pod uwagę przy wyrokowaniu. W związku z załączoną do wymienionego pisma kopią wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., przywracającego skarżącej współposiadanie przedmiotowego lokalu Sąd zauważa jedynie, że w razie zamieszkania skarżącej w tym lokalu będzie ona uprawniona do ponownego zameldowania się w nim. Uznać zatem należy, że skoro skarżąca i jej dzieci nie zamieszkiwały w przedmiotowym lokalu w czasie wydawania zaskarżonej decyzji i spełnione były przesłanki wynikające z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie istniały podstawy faktyczne i prawne do utrzymywania fikcji ich stałego zameldowania w tym lokalu - bowiem zameldowanie odpowiadać musi rzeczywistemu stanowi faktycznemu, niezależnie od ewentualnych praw skarżącej do tego lokalu. Zasadnie więc organ odwoławczy wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności "zameldowanie w lokalu służy celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w lokalu". Zameldowanie w lokalu nie jest zatem prawem podmiotowym, lecz czynnością rejestracyjną, mającą na celu właściwe prowadzenie ewidencji ludności, z tego też powodu decyzja o wymeldowaniu nie pozbawia osoby wymeldowanej praw do lokalu. Mając wszystko powyższe na względzie, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, orzeczono jak w sentencji (art. 151 p.p.s.a.).