II SA/Sz 1154/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "PINB"), decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "ZWINB") z dnia [...] r., Nr[...] , nakazał E. R. oraz W. R. rozbiórkę domku drewnianego, sanitariatu i wiaty drewnianej zlokalizowanych w S. na działce nr [...] W dniu [...] r. PINB, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej zwanej "upea", przesłał do E. R. oraz W. R. upomnienie, w którym wezwał ich do wykonania obowiązku rozbiórki tych obiektów. W dniach [...] r. oraz [...] r. na działce nr [...] w S. przeprowadzone zostały oględziny w zakresie wykonania obowiązku rozbiórki zlokalizowanych na tej działce tymczasowych obiektów budowlanych objętych obowiązkiem rozbiórki. W ramach przeprowadzonej czynności ustalono, że przedmiotowe obiekty tymczasowe nie zostały rozebrane. W związku z powyższymi ustaleniami PINB w dniu [...] r. wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne, na podstawie wystawionego w tym dniu przeciwko W. R. tytułu wykonawczego nr [...] W tej samej dacie PINB, na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 4 upea wydał postanowienie Nr [...] o nałożeniu na W. R. grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., tj. rozbiórki domku drewnianego, sanitariatu i wiaty drewnianej zlokalizowanych na działce nr [...] w S. gm. U. oraz wezwaniu zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Organ w postanowieniu ustalił także w stosunku do W. R. opłatę za jego wydanie w kwocie [...] zł, jak też wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w załączonym do ww. postanowienia tytule wykonawczym nr [...] w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W ramach uzasadnienia PINB wskazał, że ustalił wysokość grzywny na podstawie art. 121 § 2 upea, przyjmując maksymalną jej wysokość jako wielkość odpowiednią dla wyegzekwowania obowiązku, a jednocześnie uzasadnioną z uwagi na kilkuletnie uchylanie się zobowiązanego od wykonania obowiązku. Na powyższe postanowienie W. R. złożył zażalenie do ZWINB W uzasadnieniu W. R. wskazał, że PINB nałożył na niego maksymalną wysokość grzywny uznając, że jej wielkość jest odpowiednia dla wyegzekwowania obowiązku. Jednocześnie organ nie wskazał w żaden sposób sposobu wyliczenia wysokości grzywny. W ocenie skarżącego zdawkowe stwierdzenie o tym, że wielkość grzywny jest odpowiednia nie czyni zadość obowiązkowi jaki mają organy administracyjne ażeby wyjaśniać obywatelom podstawy swoich rozstrzygnięć i działać w granicach prawa. Odwołujący się podniósł ponadto, że wysokość grzywny, stosownie do treści art. 121 § 4 upea powinna być ustalona poprzez wskazanie powierzchni użytkowej budynku i 1/5 ceny 1 m2 według stosownego wskaźnika. Art. 121 § 2 upea należy bowiem rozpatrywać łącznie z art. 121 § 4 upea i w sytuacji, gdy wysokość grzywny ustalona na podstawie art. 121 § 4 jest niższa niż 10.000 zł to można wymierzyć wyłącznie grzywnę w wysokości niższej. W. R. podniósł również, że wysokość nałożonej grzywny nie tylko jest nieodpowiednia dla wyegzekwowania wykonania nakazu rozbiórki ale go uniemożliwia. Rozbiórka takich obiektów, mimo że nie są one murowane, jest przedsięwzięciem czasochłonnym i kosztownym. Ze względu na stan zdrowia nie jest on w stanie osobiście przeprowadzić niezbędnych prac, a ich zlecenie podmiotowi zajmującemu się tym zawodowo przekracza jego możliwości finansowe. Odwołujący się zaznaczył, że wraz z żoną osiągają dochód w kwocie około [...] zł i nie posiadają oszczędności, na co załącza wyciąg z rachunku bankowego oraz potwierdzenie wysokości pobieranych przez nich wynagrodzeń. Wyjaśnił również, że wraz z żoną nie są w stanie pokryć grzywny w tak wysokiej kwocie, ponieważ nałożona grzywna przekracza ich trzymiesięczny dochód. W. R. odnosząc się do stanowiska organu, iż od wykonania nakazu rozbiórki wraz z żoną uchylał się od wielu lat wskazał, że nie było to ich świadomym i celowym działaniem. Wyjaśnił, że od momentu zakupu działki działali oni w przekonaniu, że będzie można ją przekwalifikować. Kiedy uzyskali informację, że jest to niemożliwe, w celu ochrony uprawnień zostało powołane Stowarzyszenie, sprawa dotyczyła bowiem licznej grupy osób. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr[...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "Kpa"), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej zwanej "Pr.bud.") oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 122 § 1 i 2 upea, ZWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...] W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., wynikającego z decyzji PINB z dnia [...]r. Organ zaznaczył, że ww. postanowienie, zgodnie z przepisami art. 122 upea, zawiera wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu. ZWINB zaznaczył, że w myśl art. 121 § 2 i § 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, wówczas grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty [...]zł. Ponadto ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu innego niż budynek, jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 upea. Organ w zakresie przedmiotowego obowiązku rozbiórki trzech obiektów tymczasowych wyjaśnił, iż wysokość nałożonej grzywny ustalona została przez PINB w granicach przewidzianych prawem. W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do argumentów strony odwołującej się ZWINB podkreślił, że art. 121 § 5 upea nie można stosować przy nakładaniu grzywny do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Z kolei w zakresie stanowiska W. R. dotyczącego sytuacji finansowej uniemożliwiającej jednorazowe uiszczenie nałożonej grzywny organ odwoławczy wyjaśnił, iż rozstrzyganie w kwestii ratalnej spłaty nałożonej grzywny nie należy do jego właściwości. Poza tym, zgodnie z art. 125 § 1 upea, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na postanowienie ZWINB W. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie stwierdzenie, że wielkość grzywny jest odpowiednia dla wyegzekwowania obowiązku jest niewystarczające dla zapewnienia odpowiedniego informowania obywateli o podstawie rozstrzygnięcia organu. Wskazał, że organ usiłował tę kwestię wyjaśnić dopiero w piśmie z[...] r. Zdaniem skarżącego nieprecyzyjne wyliczenie, że grzywnę tworzą kwoty nieco ponad [...] zł za każdy obiekt, narusza zasadę budowania zaufania obywateli do państwa, tym bardziej, że każdy z przedmiotowych obiektów ma różną powierzchnię. Skarżący wyraził także stanowisko, że nie zawsze zapewnienie wykonania postanowienia musi oznaczać, iż grzywna musi być nałożona w maksymalnej wysokości. Organ nie zadał sobie trudu właściwego dobrania wysokości grzywny ani też wyjaśnienia tej kwestii zobowiązanemu. W odpowiedzi na skargę ZWINB podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Ponadto w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego aktu, dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w sposób zgodny z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione. W przedmiotowej sprawie PINB wobec niewykonania solidarnie nałożonego na skarżącego oraz jego małżonkę w drodze decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr [...] nakazu rozbiórki domku drewnianego, sanitariatu oraz wiaty drewnianej zlokalizowanych w S. na działce nr [...] postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] nałożył na skarżącego grzywnę w wysokości [...] zł. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem ZWINB . Podstawę prawną ww. postanowień stanowiły m.in. art. 119 i 122 § 1 i 2 upea. Z istoty obowiązku, jakim jest nakaz rozbiórki wynika, że obowiązek tego rodzaju polega na dokonaniu określonych czynności, przez co swoim charakterem wyczerpuje znamiona obowiązku o charakterze niepieniężnym, w rozumieniu przepisów upea. Ustawa ta, w myśl art. 1 reguluje tryb sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, jak też prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania tych obowiązków. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b) tiret pierwszy upea jednym ze środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązku niepieniężnego jest unormowana w art. 119-126 upea grzywna w celu przymuszenia. Stosownie do treści art. 119 § 1 i 2 upea grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, jak również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 120 § 1 upea, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana na osoby fizyczne. Każdorazowo nałożona grzywna na takie osoby nie może jednak przekraczać kwoty [...] zł, przy czym jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny powinna stanowić iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 2, 4 i 5 upea). Z art. 122 § 1 i 2 upea wynika z kolei, organ egzekucyjny, którym w rozpatrywanej sprawie, stosownie do treści art. 20 § 1 pkt 4 i art. 22 § 5 pkt 2 upea, jest PINB w Kołobrzegu, nakłada grzywnę w celu przymuszenia w drodze postanowienia. Postanowienie to w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 125 i 126 upea w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w tym przedmiocie wydaje się na wniosek zobowiązanego. W przypadku zobowiązanego, który wykonał obowiązek, na jego wniosek grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być także w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Z treści powołanych przepisów wynika, że grzywna w celu przymuszenia, jako jeden ze środków egzekucyjnych, w przypadku obowiązków niepieniężnych nakładanych na podstawie norm prawa budowlanego zastosowana zostać może wyłącznie jednorazowo, w kwocie nie wyżej niż [...] zł, a w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny powinna stanowić iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu skarżącego, iż organ bezpodstawnie zastosował art. 121 § 2 w związku z § 4 zamiast art. 121 § 5 w związku z § 4 upea, tj., że nałożył grzywnę w wysokości [...] zł zamiast obliczyć wysokość grzywny w oparciu o 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Wskazać trzeba, na co zasadnie zwrócono także uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, że art. 121 § 5 upea odnosi się do decyzji nakładających obowiązek rozbiórki wyłącznie budynków. W art. 3 pkt 2 ustawy Pr.bud. sformułowana została definicja pojęcia budynku. Zgodnie z przywołanym przepisem ilekroć w ustawie tej jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Powołana ustawa w art. 3 pkt 1 i 5 definiuje także pojęcie obiektu budowlanego oraz tymczasowego obiektu budowlanego. Według ustawodawcy przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Z kolei przez tymczasowy obiekt budowlany rozumieć należy obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Analiza zamieszczonych w art. 3 Pr.bud. definicji obiektu budowlanego, tymczasowego obiektu budowlanego oraz budynku prowadzi do wniosku, że budynek i tymczasowy obiekt budowlany stanowią odrębne kategorie obiektów budowlanych, przez co zastosowanie znajdować mogą w stosunku do nich różne regulacje prawne, czego przykład stanowić mogą choćby unormowania art. 29, art. 36 czy art. 39a Pr.bud. Przepisy takie zawarte mogą być także w odrębnych aktach normatywnych, do których zaliczeniu podlega m.in. art. 121 § 5 upea, który zakresem swojej regulacji, poprzez bezpośrednie odwołanie się wyłącznie do rozbiórki budynków, pomija tym samym obiekty zaliczane do tymczasowych obiektów budowlanych. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy protokołów oględzin wykonanych rozbiórek tymczasowych obiektów budowlanych z dnia [...] r. oraz [...] r., posadowione na działce nr [...] w S. obiekty objęte obowiązkiem rozbiórki na podstawie decyzji PINB w K. z dnia [...] r., Nr [...] zakwalifikowane zostały przez organ nadzoru budowlanego jako tymczasowe obiekty budowlane. Tym samym nie mógł do nich znajdować zastosowania art. 121 § 5 upea. Organy obu instancji w sposób właściwy przyjęły zatem, że podstawę nałożenia grzywny stanowić mógł wyłącznie art. 119 w związku z art. 121 § 2 i 4 upea. W zakresie zarzutu dotyczącego wysokości nałożonej grzywny w kwocie [...] zł w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie ma stanowić dla zobowiązanego formy kary. Nie skutkuje ona także zwolnieniem zobowiązanego z ciążącego na nim obowiązku niepieniężnego, z uwagi na którego brak wykonania grzywna została nałożona. obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna tego rodzaju ma na celu wyłącznie wywarcie na zobowiązanym presji skutkiem której będzie samodzielne wykonanie przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku, przed zastosowaniem innych przewidzianych prawem środków przymusu, tj. w przypadku obowiązków wynikających z prawa budowlanego, przed zastosowaniem wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego. Z uwagi zatem na przymuszającą rolę grzywny określonej w art. 119 upea, oraz jej jednorazowy charakter w zakresie obowiązków wynikających z norm prawa budowlanego (art. 121 § 2 i 4 upea), wysokość grzywny powinna być odpowiednio wysoka, tak aby zadośćuczynienie obowiązkowi uiszczenia grzywny stanowiło dla zobowiązanego trudność, względem której za celowe uzna on samodzielne wykonanie ciążącego na nim obowiązku niepieniężnego. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż w przypadku wykonania obowiązku nałożone a nieuiszczone oraz nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegać mogą umorzeniu. Z kolei grzywny uiszczone, na wniosek zobowiązanego zostać umorzona w całości lub w wymiarze 75%, na podstawie ww. art. 125 i 126 upea. W kontekście ciążącego na skarżącym obowiązku rozbiórki trzech obiektów zabudowy tymczasowej, tj. domku drewnianego, sanitariatu oraz wiaty drewnianej, zlokalizowanych na działce nr [...] w S. oraz wskazanej przez skarżącego wysokości miesięcznych dochodów skarżącego oraz jego małżonki, w wysokości [...] zł uznać należy, że wysokość nałożonej grzywny, jest adekwatna do zakresu, charakteru i rodzaju nałożonego obowiązku oraz sytuacji majątkowej skarżącego. Tym bardziej, że grzywna w rozpoznawanym przypadku może zostać nałożona tylko jednokrotnie. Podkreślić należy bowiem, że w zakresie obowiązków innego rodzaju niż wynikające z norm prawa budowlanego, w przypadku osób fizycznych grzywna w celu przymuszenia może być ponawiana, a łączna wysokość nakładanych grzywien może osiągnąć wysokość [...] zł. Jako bezzasadny uznać należy zatem zarzut skarżącego o niewłaściwym "dobraniu" wysokości grzywny. W sprawie zaznaczenia wymaga także, iż organy obu instancji, wbrew treści art. 122 § 2 pkt 2 upea nie zawarły wprost w treści uzasadnień pouczenia, iż brak uiszczenia w wyznaczonym terminie nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia skutkować będzie zastosowaniem wykonania zastępczego. Zaznaczyć należy jednak, że zarówno w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak też w treści jego uzasadnień ZWINB odwołał się do regulacji art. 122 § 2 upea. Organ ten zwrócił jednocześnie uwagę na jednorazowy charakter grzywny, konsekwencje jej nieuiszczenia, jak również przywołał treść regulacji art. 125 i 126 upea. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, wskazane uchybienie nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji.