II SA/Sz 1156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji oddala skargę. Ł.T., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo A., pismem z dnia [...], na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wystąpił do Marszałka Województwa Z. z wnioskiem o umorzenie w całości należności jednorazowej i opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy Illb o powierzchni [...] ha, położonych na działce nr [...] w obrębie nr [...] miasta W., pod realizację przedsięwzięcia pn. "Stacja paliw z pawilonem i myjnią samochodową oraz stacją diagnostyczną wraz z zagospodarowaniem terenu, przebudową i budową zjazdów, pasów wyłączeniowych oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i odcinkiem sieci wodociągowej, zlokalizowaną na działkach nr: [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta W.". W odpowiedzi Marszałek Województwa Z. wyjaśnił wnioskodawcy, że powołany przez niego przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może stanowić podstawy do umorzenia wnioskowanych opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, bowiem na podstawie tego przepisu z wnioskiem w tym zakresie wystąpić może tylko organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto Marszałek wskazał, że istnieje możliwość udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w art. 67b § 1 tej ustawy. Pismem z dnia [...] Ł.T. ponownie wniósł o umorzenie opłat rocznych na podstawie przepisów art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Marszałek Województwa Z.: 1. odmówił wnioskodawcy umorzenia opłat rocznych w wysokości [...] zł, płatnych przez okres 10 lat, począwszy od 2016 r., z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych – z uwagi na brak legitymacji czynnej wnioskodawcy; 2. umorzył postępowanie w zakresie umorzenia należności jednorazowej z tytułu wyłączenia gruntów, o których mowa w pkt 1- z uwagi na nienaliczenie opłaty jednorazowej. W odwołaniu od powyższej decyzji Ł.T. wniósł o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., Nr 23 ze zm.) – dalej "K.p.a.", art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych marszałek województwa może umorzyć należność jednorazową i opłaty roczne w przypadku zaistnienia jednocześnie następujących przesłanek: 1. wniosek został złożony przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego; 2. grunt podlegający wyłączeniu ma charakter rolny w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 3. realizowana na gruncie inwestycja jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności lub też inwestycja ta dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; 4. powierzchnia gruntu podlegająca wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nie objętym ochroną. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że Ł.T. nie posiadał legitymacji czynnej do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Możliwość taką posiada bowiem jedynie organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być natomiast interpretowany w ten sposób, że o umorzenie należności lub opłat rocznych występuje inwestor. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że wcześniej Marszałek Województwa odmówił wszczęcia postępowania Gminie W., która złożyła wniosek o umorzenie należności i opłat dotyczący tej samej inwestycji, Kolegium zauważyło, że - po pierwsze - Gmina nie zaskarżyła przedmiotowego postanowienia, w związku z czym jest ono prawomocne. Po drugie natomiast, Gmina nie może występować "w imieniu" przedsiębiorców, gdyż taka kompetencja nie wynika z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego reprezentuje tę jednostkę, a jako strona w postępowaniu, występuje jednostka samorządu terytorialnego. Zatem, z zestawienia art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i art. 28 K.p.a. wynika, że organ wykonawczy może złożyć wniosek o umorzenie opłat w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tylko w sprawach dotyczących inwestycji realizowanych przez gminę. W przypadku inwestycji realizowanej przez inny niż Gmina podmiot nie ma możliwości umorzenia opłat na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Możliwość ich umorzenia dają natomiast inne przepisy, jednak wnioskodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że nie żąda umorzenia na ich podstawie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że inwestycja realizowana przez Ł.T. nie spełnia wymagań, o których mowa powyżej w pkt 3, czyli nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], wnosząc o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, Ł.T. zarzucił naruszenie: 1. art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) w zw. z art. 6, art. 7 oraz art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że inwestycja realizowana przez Ł.T. nie spełnia wymagań, o których mowa w przedmiotowym przepisie prawa materialnego, gdyż inwestycja ta, niewątpliwie służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. Ponadto, organ naruszył dyspozycję powyższych przepisów, także poprzez stwierdzenie, że organ wykonawczy może złożyć wniosek o umorzenie opłat w trybie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tylko w sprawach dotyczących inwestycji realizowanych przez gminę. Powyższemu jednoznacznie przeczy stanowisko przytaczane przez stronę w toku prowadzonego postępowania, a wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/BD 752/12, co do którego organ nie ustosunkował się w treści wydanej decyzji; 2. art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 8 oraz art. 9 K.p.a., poprzez dokonywanie odmiennej wykładni prawnej wskazanego przepisu prawa materialnego, a mianowicie uznanie, że Ł.T. nie miał legitymacji czynnej w przeprowadzonym postępowaniu, ponieważ nie jest organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe stanowi zaprzeczenie stanowiska wyrażonego przez ten organ w piśmie z dnia [...], co determinuje naruszenie przez Marszałka Województwa Z. dyspozycji art. 8 oraz art. 9 K.p.a.; 3. art. 154 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niezastosowanie tychże przepisów prawa proceduralnego w okolicznościach faktycznych sprawy, podczas gdy niewątpliwie zaistniały przesłanki, aby Marszałek Województwa Z. zmienił swoje postanowienie z dnia [...], dotyczące odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie ze względu na zaistnienie podstawy do zmiany tego postanowienia, określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2, tj. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na tym, że organ wykonawczy - Burmistrz W. został uznany w przedmiotowej sprawie za podmiot niemający przymiotu strony oraz interesu prawnego w umorzeniu opisanych we wniosku należności. 4. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; 5. art. 35 § 1 oraz § 3 K.p.a. poprzez niezałatwienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawy w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania; 6. art. 77 oraz 107 K.p.a. poprzez zbyt zwięzłe uzasadnienie wydanej decyzji, tj. nieodniesienie się do wszystkich podniesionych przez stronę okoliczności faktycznych oraz prawnych tej sprawy, w szczególności dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa proceduralnego. Należy wskazać, że przedmiotowe uzasadnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej decyzji, ograniczyło się jedynie do powtórzenia uzasadnienia decyzji organu I instancji w niniejszej sprawie, co jednoznacznie wskazuje na nierozpatrzenie przez organ odwoławczy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) – dalej "o.g.r.l.". Zgodnie z art. 12 ust. 1 o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. W art. 12 ust. 16 o.g.r.l. przewidziano instytucję umorzenia należności i opłat rocznych w całości lub w części. Przepis ten stanowi, że: na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych,a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Wbrew zarzutom skargi zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że w przytoczonym przepisie ustawodawca ograniczył nie tylko czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie umorzenia należności i opłat rocznych do właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, lecz ograniczył również zakres przedmiotowy spraw do należności i opłat rocznych, które obciążają jednostki samorządu terytorialnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że tylko taka interpretacja przepisu art. 12 ust. 16 o.g.r.l. jest zgodna z przepisami postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 K.p.a.) oraz kto może reprezentować stronę w postępowaniu (art. 30 § 2 i art. 32 K.p.a.). Nie ma żadnych podstaw aby wywodzić, że przepis art. 12 ust. 16 o.g.r.l. upoważnia organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do reprezentowania kogokolwiek innego niż jednostkę samorządu terytorialnego, której jest organem wykonawczym. Nie potwierdza stanowiska skarżącego w tym zakresie przywołany przez niego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (chodziło zapewne o wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 726/12) uchylający decyzję samorządowego kolegium odwoławczego, mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji. We wskazanym wyroku WSA rozpoznał wyłącznie kwestię formalną uznając, że brak legitymacji materialnej do złożenia wniosku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania, lecz wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego zwłaszcza, że wniosek dotyczy zobowiązań skarżącego. Natomiast WSA w Bydgoszczy w ogóle nie dokonywał wykładni przepisu art. 12 ust. 16 o.g.r.l. i nie zajmował stanowiska co do tego komu przysługuje legitymacji czynna do złożenia wniosku. Niezależnie od dokonanej interpretacji prawnej normy art. 12 ust. 16 o.g.r.l. wskazać należy, że także przy odmiennej jego interpretacji, wniesiona skarga nie jest uzasadniona. Przewidziana w art. 12 ust. 16 o.g.r.l. instytucja zwolnienia z uiszczania opłat związana jest z udzieleniem ulgi podmiotowi realizującemu cel użyteczności publicznej, którego zamiarem nie jest działalność zarobkowa. Świadczenie usług w zakresie sprzedaży paliwa, myjni czy diagnostyki samochodowej jest działalnością prowadzoną przez podmiot gospodarczy w celach komercyjnych (zarobkowych) i wyklucza możność uznania jej za działalność o charakterze użyteczności publicznej. Sąd podziela zatem stanowisko organów administracji, że stacja paliw z pawilonem i myjnią samochodową oraz stacją diagnostyczną nie stanowi inwestycji użyteczności publicznej w rozumieniu art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zrealizowane na wyłączonym z produkcji rolnej gruncie obiekty nie będą wykorzystywane do bieżącego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych, lecz do prowadzenia dochodowej działalności gospodarczej przez podmiot gospodarczy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy nie dopuściły się naruszenia art. 154 § 1 i 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania organów obu instancji był wniosek skarżącego o umorzenie należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a nie postanowienie Marszałka Województwa Z. z dnia [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie na wniosek Burmistrza W. Zatem w tym postępowaniu nie mogło być kontrolowane ww. postanowienie Marszałka. Na marginesie Sąd dodaje, że wskazanemu postanowieniu nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa oraz brak jest podstaw do jego zmiany, skoro Burmistrz W. wystąpił z wnioskiem o umorzenie opłat, obowiązek uiszczenia których nie obciąża gminy W.. Słuszne bowiem jest stanowisko organów, że w takiej sytuacji z wnioskiem o wszczęcie postepowania wystąpił podmiot, któremu nie przysługuje przymiot stronom. Stwierdzenie takie uzasadnia zastosowanie przepisu art. 61a K.p.a. Co do zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organy II instancji przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 K.p.a., na wstępie Sąd wyjaśnia, że naruszenie przepisów postępowania Sąd uwzględnia tylko w sytuacji, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący takiego wpływu nawet nie usiłował wykazać w uzasadnieniu skargi, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia, że uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań, nie poinformowano go o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego – zgodnie z przepisem art. 10 K.p.a., co uznać należy za naruszenie rzeczonego przepisu. Jednak zdaniem Sądu naruszenie to pozostaje bez wpływu na końcowy wynik sprawy. Organ odwoławczy nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, orzekał w oparciu o te same ustalenia, co organ I instancji, a przed tym organem skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu. Również bez jakiegokolwiek wpływu na końcowy wynik sprawy pozostaje fakt przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Naruszenie zatem przepisów art. 35 § 1 i 3 K.p.a. również nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu całkowicie nietrafny jest zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, będący podstawowym dowodem w sprawie, wniosek skarżącego z dnia [...] oraz pismo podtrzymujące ten wniosek z dnia [...] W sprawie nie występowały przeciwstawne dowody, a zatem organ nie musiał dokonywać oceny dowodów i wskazywać, które uznał za wiarygodne, a którym odmówił mocy dowodowej. Nadto w uzasadnieniu organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, których dokonał właściwej wykładni w niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, czemu dał wyraz w prawidłowo sformułowanym uzasadnieniu, spełniającym wymogi stawiane przez przepis art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wydane decyzje nie naruszają prawa materialnego ani procesowego i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.