II SA/Sz 1159/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na czynność Starosty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów I. odrzuca skargę, II. zwraca skarżącej B. K. uiszczony wpis od skargi w kwocie [...] złotych. Pismem z dnia [...] B.K., reprezentowana przez r. pr. M.M., zwróciła się do Starosty o stwierdzenie nadpłaty opłat uiszczonych za wydanie [...] kart pojazdów, zgodnie z dołączonym do wniosku wykazem, w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej żądania B.K. wskazała art. 75 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 60 pkt 7 w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych, które umożliwiają zwrot nadpłaconych niepodatkowych należności budżetowych pobieranych - tak jak w tym przypadku - za wydanie karty pojazdu. Ponadto wnioskująca powołała się na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, który stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie B.K. stwierdziła, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu jest zasadny i dotyczy nadwyżki ponad kwotę 75 zł, każdorazowo uiszczonej opłaty, w przypadku rejestrowanych [...] pojazdów. Starosta pismem z dnia [...] (doręczonym pełnomocnikowi wnioskującej, w dniu [...]), odmówił uwzględnienia wniosku B.K. o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie łącznie [...] kart do zarejestrowanych przez nią pojazdów. Organ wyjaśnił, że sygnalizowana przez wnioskującą problematyka niekonstytucyjności przepisów, co do których wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, dotyczy § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym, wskazując jednocześnie, że niniejszy przepis rozporządzenia traci moc 1 maja 2006 r. Organ wskazał, że przeczy to tezie, że "nienależne" bądź "nielegalne" były opłaty w wysokości pobranej na podstawie wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Stanowisko to odnosi się także do opłat za kartę pojazdu pobranych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz. U. nr 18, poz. 177). Wobec powyższego Starosta odmówił wypłaty kwoty wskazanej przez wnioskującą, wskazując, że działanie to jest zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie dokonania przedmiotowych wpłat. Pismem z dnia [...] B.K., reprezentowana przez r. pr. M.M., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 sygn. akt U 6/04, wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów, zarejestrowanych w okresie [...] oraz o zwrot kwoty [...] zł, tytułem nienależnie pobranej części opłat za wydanie kart związanych z rejestracją wskazanych [...] pojazdów. Starosta pismem z dnia [...] (doręczonym pełnomocnikowi wnioskującej, w dniu [...]), udzielił odpowiedzi na pismo B.K. z dnia [...], w której podtrzymał swoje stanowisko, że zwrot żądnej opłaty jest niezasadny. Wyjaśnił, że powołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzał niezgodność z Konstytucją i ustawą Prawo o ruchu drogowym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Przepisy tego rozporządzenia weszły w życie 21 sierpnia 2003 r. Z powyższego wynika, że niekonstytucyjny przepis nie mógł stanowić podstawy do pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu w okresie wskazanym w żądaniu B.K.. Ponadto organ zauważył, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazuje przepisu prawa naruszonego przez organ, które to naruszenie organ mógłby usunąć. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca przypadek braku podstawy prawnej pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, zatem żądanie B.K. jest pozbawione podstaw. W tym stanie sprawy B.K., reprezentowana przez r. pr. M.M., pismem z dnia [...] (które wpłynęło do organu w dniu [...]), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na "akt Starosty z dnia [...] (nr [...]) w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie [...] kart pojazdów objętych wnioskiem z dnia [...]." W uzasadnieniu skarżąca, po opisaniu stanu sprawy, podniosła, że nie może się zgodzić z uzasadnieniem zaskarżonego aktu z dnia [...]. Wskazując na art. 178 Konstytucji RP i wynikającą z niego samodzielność sądownictwa administracyjnego w badaniu konstytucyjności prawa wykonawczego, skarżąca wywiodła, niekolizyjność kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i skutków jego wyroku, z możliwością odmowy zastosowania przez sąd administracyjny, w toku konkretnej rozpoznawanej sprawy, kwestionowanego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. Istotnym błędem, dostrzeżonym przez skarżącą, było pominięcie w postępowaniu przed organem, przepisów prawa wspólnotowego, które mają pierwszeństwo przed przepisami krajowymi. Zdaniem strony, nie ulega wątpliwości, że podnoszony wyżej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r., był niezgodny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). W świetle powyższego skarżąca sformułowała twierdzenie, że Starosta, odmawiając zwrotu nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, naruszył przepisy materialne krajowe, bez uwzględnienia pierwszeństwa wynikającego z art. 90 akapit 1 TWE. W tym kontekście skarżąca sformułowała także zarzut naruszenia przez organ, przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). W dalszej części uzasadnienia, skarżąca powołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które orzekały w przedmiocie zwrotu opłaty za wydane karty pojazdu, a jednocześnie wskazywały, że odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu narusza prawo, jako akt wydany bez podstawy prawnej. Reasumując, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i orzeczenie, na podstawie art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu w sposób umożliwiający wyegzekwowanie kwoty nadpłaconej w stosunku do każdego z [...] zarejestrowanych pojazdów. Starosta odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, prowadzoną pod względem zgodności z prawem. Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonego przejawu działania organu administracji publicznej sąd administracyjny zobligowany jest - zgodnie z wymogami określonymi w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "P.p.s.a" (Dz. U z 2012 r. poz. 270) - do zbadania dopuszczalności skargi. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie określa art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obejmuje on, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1- pkt 4 P.p.s.a., skargi na: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2) albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 3), a także inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Jest poza sporem, że pismo organu administracji publicznej z dnia 5 lipca 2012 r. odmawiające zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, należy zakwalifikować z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jako inną, niż określone w pkt 1-3 czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rzecz jednak w tym, że skarżąca B.K. nie wniosła do Sądu skargi na pismo z dnia [...] stanowiące taką czynność, lecz zaskarżyła odpowiedź organu z dnia [...] na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżone do Sądu pismo Starosty z dnia [...], stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pozostaje poza wskazanym w art. 3 P.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Odpowiedź na wezwanie nie jest bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie może być kwalifikowana jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest ona również aktem prawa miejscowego, ani też innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z treści art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest jedynie czynnością warunkującą skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie to ma na celu stworzenie organowi możliwości zmiany swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie. Organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może uwzględnić wezwanie, podtrzymać swoje dotychczasowe stanowisko, albo pozostawić je bez odpowiedzi. Brak odpowiedzi organu nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 53 § 2 P.p.s.a. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu odwoławczym, bo wezwanie nie uruchamia trybu odwoławczego, nie zastępuje i nie ma mocy dokonania zmiany w treści aktu objętego wezwaniem. Z powyższych względów odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym trzeba, że strona jest reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, w osobie radcy prawnego, zatem ponosi ona wszelkie skutki związane z jego działaniem lub zaniechaniem w sprawie. Z tego należy również wywieść obowiązek pełnomocnika co do rozeznania w sferze właściwej przedmiotem niniejszej skargi, w tym trybu i terminu jej wniesienia, nawet pomimo tego, że w treści pisma z dnia [...]. Starosta nie zawarł pouczenia informującego o prawie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to pismo, jako czynności odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W tym stanie sprawy, skoro zaskarżone w niej pismo organu nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego określonych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a podlega odrzuceniu, co mając na uwadze, Sąd orzekł, jak w postanowieniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 zdanie 1 tej ustawy.