II SA/Sz 116/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 . sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z [...] r. Nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. E.D. zwróciła się do Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie "zasiłku na utrzymanie na miesiąc listopad 2013 r. Uzasadnienie maj 2000r.". Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i ust. 4a, w związku z art.39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), odmówił E.D. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na utrzymanie w miesiącu listopadzie 2013 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji przytoczył treść art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, który ustanawia wymóg przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy i jednocześnie podał, że w niniejszej sprawie E.D. uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu, co w konsekwencji stanowiło podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stosownie do art. 107 ust. 4 lit. "a" ww. ustawy. Kwestionując powyższą decyzję E.D. złożyła od niej odwołanie, w którym wskazała, że wywiadu udzieliła w MOPS. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 3 oraz art.39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium powołując się na art.4 ustawy o pomocy społecznej wskazało, że osoby ubiegające się o przyznanie np. zasiłku celowego zobowiązane są do współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, współdziałanie to przejawia się m.in. w udzieleniu niezbędnych informacji o swojej sytuacji w wywiadzie środowiskowym. Z kolei brak współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, przejawiający się m.in. w nieuzasadnionej odmowie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stosownie do art.107 ust.4a ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji ustalił, że wnioskodawczyni wnosząc o przyznanie zasiłku na utrzymanie na miesiąc listopad 2013 r., nie skonkretyzowała swoich potrzeb we wniosku. Zdaniem Kolegium, postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie prowadzone było w ograniczonym zakresie, jednak wykazało, że potrzeby żywieniowe i mieszkaniowe (opłaty związane z utrzymaniem mieszkania) wnioskodawczyni zaspokaja jej były mąż – T.D., co organ I instancji ustalił w oparciu o oświadczenie byłego męża strony z dnia 12 września 2013r. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając niewyrażenie zgody wnioskodawczyni na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organ uznał za zasadną odmowę przyznania E.D. świadczenia stosownie do art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie pouczono skarżącą, aby składając kolejny wniosek o przyznanie zasiłku celowego wskazała, jakich konkretnych potrzeb ten wniosek dotyczy. Na marginesie swojego uzasadnienia Kolegium podało, że ustawa o pomocy społecznej w żaden sposób nie wyróżnia poszczególnych kategorii klientów spośród innych, niemniej zwróciło uwagę, że udzielenie pomocy społecznej osobom z zaburzeniami psychicznymi nakazuje ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.). Organ II instancji podkreślił, że w odniesieniu do osób z zaburzeniami psychicznymi - niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie może być jedyną podstawą odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W oparciu o akta sprawy, organ odwoławczy ustalił, że Kierownik MGOPS posiada kserokopię zaświadczenia lekarskiego z dnia 13 grudnia 2010 r., wystawionego przez lekarza psychiatrę, w celu dołączenia do wniosku o przyjęcie skarżącej na leczenie szpitalne. W ocenie Kolegium, mimo odrzucenia wniosku w tej sprawie przez właściwy sąd, organ winien dokonać oceny tego zaświadczenia pod kątem występowania u skarżącej, stwierdzonych przez lekarza specjalistę, zaburzeń psychicznych i rozważyć możliwość udzielenia jej w związku z tym stosownej pomocy. Kwestionując opisaną wyżej decyzję E.D. złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżąca opisała swoją trudną sytuację materialną oraz osobistą. Wyjaśniła, że jest osobą rozwiedzioną, nie ma żadnego dochodu ani wsparcia od rodziny. Ponadto podniosła kwestię wykupienia recepty na leki oraz to, że jej były mąż "manipuluje żywnością". Zdaniem skarżącej, od maja 2000 roku należy jej się stały zasiłek, którego jest celowo i notorycznie pozbawiana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej określa przepis art. 36 ww. ustawy, który wymienia świadczenia pieniężne i niepieniężne. Wśród świadczeń pieniężnych są m.in.: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy. W piśmie z dnia 5 listopada 2013 r. E.D. wniosła o wypłacenie "zasiłku na utrzymanie na m-c listopad 2013 r." W ocenie Sądu, w powołanym piśmie strona konkretnie nie wskazała o jaką pomoc finansową wnosi, zatem brak jest uzasadnienia dla potraktowania przedmiotowego wniosku jako żądania o przyznanie zasiłku celowego i procedowania w tym zakresie, a nadto bez wskazania na jaki cel miałby on być przeznaczony. Podkreślenia wymaga, że organ administracji, do którego wpływa wniosek strony, zobligowany jest przede wszystkim do dokładnego ustalenia treści żądania. Jednocześnie organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tylko i wyłącznie strona określa przedmiot żądania. Jeżeli jednak treść żądania nie jest jednoznaczna lub budzi wątpliwości organu, winien on, w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej: "K.p.a.", wezwać składającego wniosek do usunięcia jego braków poprzez sprecyzowanie jego treści. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ciążący na organie administracyjnym, obejmuje ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony i wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 marca 2008r., sygn. akt II SA/Ol 48/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 480549). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ustawy). Wskazać należy, że stosownie do art. 102 ust. 1 ustawy świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. W świetle powołanego przepisu wszczęcie przez organ postępowania administracyjnego i następnie wydanie decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej wymaga ustalenia, że strona rzeczywiście zwróciła się o przyznanie świadczenia w konkretnej formie. Organ I instancji, jako podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego przyjął brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym oraz uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z kolei Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję zwróciło uwagę na fakt niesprecyzowania wniosku przez skarżącą, pouczając ją w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, aby składając kolejny wniosek wskazała, jakich konkretnych potrzeb on dotyczy. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji Kolegium winno zobowiązać organ I instancji do sprecyzowania przedmiotowego wniosku, aby móc podjąć działania we właściwym zakresie. Tymczasem organ II instancji, naruszając art. 15 K.p.a., dokonał własnych ustaleń podając je za stwierdzenia organu I instancji, które nie znajdują potwierdzenia w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 listopada 2013 r., bowiem wbrew wskazaniom Kolegium, organ I instancji nie wziął pod uwagę oświadczenia byłego męża skarżącej z dnia 12 września 2013 r., dotyczącego udzielania pomocy skarżącej w zakresie dostarczania żywności oraz regulowania opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, czyli złożonego wcześniej aniżeli wniosek skarżącej z dnia 5 listopada 2013 r. Ponadto w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu II instancji nie jest kompatybilne z treścią uzasadnienia, bowiem Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji w końcowej części swojego uzasadnienia zwróciło uwagę na szczególne traktowanie osób z zaburzeniami psychicznymi podnosząc, że organ I instancji winien dokonać oceny, niedołączonego do akt sprawy, zaświadczenia lekarskiego, pod kątem występowania u skarżącej stwierdzonych przez lekarza specjalistę zaburzeń psychicznych i rozważyć możliwość udzielania jej pomocy. Wyjaśnić należy, że takiego rodzaju wskazanie organ odwoławczy mógłby udzielić w razie podjęcia zupełnie innego rozstrzygnięcia i na innej podstawie prawnej. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organy administracji w przedmiotowej sprawie naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik prawy, czyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a także art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zakresu wniosku z dnia 5 listopada 2013 r. Powyższe zaś naruszenie skutkowało uchyleniem zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez ustalenie rzeczywistej intencji E.D., która w skardze do Sądu podnosi fakt pozbawiania ją zasiłku stałego, a w razie gdyby przedmiotem jej wniosku było przyznanie zasiłku celowego należy wyjaśnić na jaki cel miałby on być przeznaczony, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, takie ujęcie motywów decyzji, aby strona mogła zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W tym stanie rzeczy orzeczono stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135.