II SA/Sz 1160/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Starszy Inspektor Centrum Świadczeń, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił T. W. przyznania dodatku mieszkaniowego wskazując, że będące przedmiotem wniosku pomieszczenie tymczasowe nie jest lokalem mieszkalnym, a zatem nie uprawnia do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Od powyższej decyzji T. W. złożył odwołanie podnosząc, że pomieszczenie tymczasowe otrzymał w celu zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Upoważniło go to do zawarcia stosownych umów z dostarczycielami mediów. Został tam też zameldowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko osobom posiadającym jeden z tytułów prawnych do lokalu mieszkalnego, wymienionych w treści art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Według ustaleń organu, T. W. zajmuje pomieszczenie tymczasowe, położone w S. przy ul. [...] do warunków zajęcia którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego jak i przepisy Kodeksu cywilnego Tytułu XVII Najem i dzierżawa oraz Tytułu XVIII Użyczenie. Tak więc zajęcie pomieszczenia tymczasowego nie uprawnia odwołującego do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Poza tym nie oczekuje on na przysługujący jemu lokal zamienny albo socjalny. Z tych też względów brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie dodatku mieszkaniowego. Organ nadmienił, że skoro dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko osobom zajmującym lokal mieszkalny, zatem nie jest istotne gdzie zamieszkuje wnioskodawca, ważne jest to, czy lokal ten jest lokalem mieszkalnym. Nie może też mieć znaczenia fakt zameldowania T. W. w pomieszczeniu tymczasowym, gdyż zameldowanie jest potwierdzeniem miejsca pobytu danej osoby, zaś osoba może być zameldowana nawet w lokalu, który nie jest lokalem mieszkalnym. Zdaniem organu, dopiero w przypadku zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego odwołujący będzie spełniał przesłanki z powołanego art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, do uzyskania takiego dodatku. T. W. decyzję Kolegium z dnia 22 sierpnia 2013 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przede wszystkim podniósł, że organ nie wyjaśnił z jakiego unormowania wynika, iż dodatek mieszkaniowy nie przysługuje na pokrycie wydatków związanych z pomieszczeniem tymczasowym zwłaszcza, że sama "administracja" stwierdziła, iż posiada on tytuł prawny do lokalu o nr [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 20 grudnia 2013 r. skarżący popierając skargę wniósł o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola dokonana według powyższego kryterium, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych sprawy wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 134 ust. 1 i art. 135 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz wskazaną podstawą prawną i stosuje, w celu usunięcia naruszeń prawa, środki prawne przewidziane ustawą. Rezultatem sądowej kontroli, ograniczającej się jedynie do oceny legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, jest - w zależności od stwierdzonego naruszenia prawa - uchylenie lub stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, zaś w przypadku - braku naruszeń - oddalenie skargi (art. 145 § 1 i art. 151 powołanej ustawy). Natomiast sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu, a zatem w zakresie jego kompetencji nie leży orzekanie o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, o co wnosił skarżący na rozprawie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której to odmówiono skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak spełnienia wymogu określonego w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71,poz. 734 ze zm.). Stosownie do ust. 1 tego przepisu, dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych, 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo socjalny. W myśl ust. 2 dodatek mieszkaniowy przysługuje na podstawie tylko jednego z tytułów wymienionych w ust. 1. Z powyższego unormowania, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wynika jednoznacznie, że dodatek mieszkaniowy przysługuje tylko osobom zajmującym lokal mieszkalny i posiadającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Jednakże, w ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów obu instancji, że skarżący nie spełnia powyższych warunków uprawniających do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy. Błędna jest bowiem ocena prawna ustaleń faktycznych, a wskazująca na to, że pomieszczenie tymczasowe zajmowane przez skarżącego w S. przy ul. [...] nie jest lokalem mieszkalnymi oraz, że skarżący nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu. Ustosunkowując się do wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do sposobu rozumienia pojęć "lokalu mieszkalnego" oraz "pomieszczenia tymczasowego". W tym względzie zauważyć należy, że ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie definiuje wyżej wskazanych terminów, w związku z tym posłużyć należy się definicjami zawartymi w innych aktach prawnych. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) w art. 2 ust. 1 pkt 5a stanowi, że tymczasowym pomieszczeniem jest pomieszczenie nadające się do zamieszkania, posiadające dostęp do źródła zaopatrzenia w wodę i do ustępu, chociażby te urządzenia znajdowały się poza budynkiem, oświetlenie naturalne i elektryczne, możliwość ogrzewania, niezawilgocone przegrody budowlane oraz zapewniające możliwość zainstalowania urządzenia do gotowania posiłków, zapewniające co najmniej 5 m2 powierzchni mieszkalnej na jedną osobę i w miarę możności znajdujące się w tej samej lub pobliskiej miejscowości, w której dotychczas zamieszkiwały osoby przekwaterowywane. Z kolei w celu wyjaśnienia czym jest lokal mieszkalny należy odnieść się do przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), w myśl którego samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Z definicji tej wynika, że istotą lokalu mieszkalnego jest okoliczność, że służy pobytowi ludzi w celu zaspakajania ich potrzeb mieszkaniowych. Również definicja "lokalu" znajdująca się w ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wskazuje na tę przesłankę (art. 2 ust. 1 pkt 4). Tak więc o tym, czy dane pomieszczenie (lokal) jest lokalem mieszkalnym decyduje kryterium zaspakajania potrzeb mieszkaniowych ludzi, a więc innymi słowy rzecz ujmując fakt, czy może być wykorzystywane w celach mieszkaniowych. W kontekście powyższych rozważań nie sposób podzielić stanowiska organów co do tego, że pomieszczenie tymczasowe nie stanowi lokalu mieszkalnego, skoro z samej istoty pomieszczenia tymczasowego wynika, że przeznaczone jest ono na pobyt ludzi i służy zamieszkaniu, a więc spełnia kryterium charakterystyczne dla lokalu mieszkalnego, pomimo obniżonego jego standardu. Nie jest także słuszny pogląd zaprezentowany przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wyłącznie w przypadku zawarcia przez skarżącego umowy najmu lokalu położonego w S. przy ulicy [...] , spełniać on będzie przesłankę posiadania odpowiedniego tytułu prawnego warunkującego przyznanie wnioskowanego świadczenia na ten lokal. Podkreślić należy, czego nie dostrzega organ II instancji, że art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewiduje możliwości ubiegania się o dodatek mieszkaniowy w sytuacji posiadania innego tytułu prawnego do lokalu aniżeli wynikającego z prawa własności, najmu, podnajmu czy też prawa spółdzielczego, o ile osoba posiadająca taki tytuł ponosi koszty zajmowania lokalu. Tytuł prawny należy utożsamiać więc z każdą umową nawet nienazwaną, jeżeli jej przedmiotem jest korzystanie czy też zajmowanie lokalu mieszkalnego. Tymczasem w zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący samowolnie nie zajął lokalu objętego wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem umowa sporządzona w dniu 1 września 2010 r. zatytułowana "Warunki zajęcia pomieszczenia tymczasowego" z której to wynika, że Gmina Miasto S. - jako właściciel pomieszczenia tymczasowego zlokalizowanego w S. przy ul. [...], wyraziła zgodę na zajęcie tego pomieszczenia przez skarżącego w celu zabezpieczenia jego potrzeb mieszkaniowych. Dokument ten zostały podpisany zarówno przez skarżącego jak i dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych, który reprezentował Gminę Miasto. Poza tym dowody zgromadzone przez organ I instancji wskazują na to, że skarżący ponosi koszty związane z utrzymaniem przedmiotowego lokalu, tj. czynsz czy gaz. Umowa z dnia 1 września 2010 r. dodatkowo potwierdza, że to skarżący jest zobowiązany do regulowania należności za dostarczone do pomieszczenia media i do dokonywania bieżących drobnych napraw w tym pomieszczeniu (§ 5 i § 6 umowy). Mając na uwadze okoliczność, że pomieszczenie tymczasowe zajmowane przez skarżącego stanowi lokal mieszkalny, do którego to skarżący posiada tytuł prawny, zatem uznać należy, że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych uprawniająca do przyznania tego dodatku. Powyższe oznacza, że decyzje organów I i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wobec wadliwego jego zastosowania, co obligowało Sąd do uchylenia wskazanych decyzji. Nie przesądzając wyniku przyszłego rozstrzygnięcia wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany będzie do uwzględnienia wyżej przedstawionej oceny prawnej w zakresie spełnienia przez skarżącego wymogu z art. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i zbadania pozostałych przesłanek wynikających z tej ustawy, które warunkują przyznanie dodatku mieszkaniowego. W tym stanie rzeczy orzeczono w punkcie I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś w pkt II na podstawie art. 152 powołanej ustawy.