II SA/Sz 1162/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi T. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego T. Ś. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta , w dniu 28 lutego 2013 r., powołując się na art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity z 2000 r., Dz.U. nr 80, poz. 903 z późn. zm.), wydał na wniosek Agencji Mieszkaniowej OR zaświadczenie, stwierdzające, że lokal mieszkalny nr [...] o powierzchni użytkowej [..] m² (składający się ), położony w kondygnacji pierwszego piętra w budynku wielorodzinnym mieszkalno-usługowym, w rozumieniu § 2 ust. 2 ww. ustawy, stanowi samodzielny lokal mieszkalny. Do lokalu mieszkalnego nr [...] przynależy piwnica o powierzchni [..] m². T. Ś. na powyższe zaświadczenie złożył odwołanie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając, że zostało wydane na podstawie błędnych ustaleń faktycznych oraz z naruszeniem przepisów o właściwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 61a oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903), po rozpatrzeniu odwołania T.Ś., odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swojego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u. w. l. samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Na mocy art. 2 ust. 3 u.w.l. spełnienie tych wymagań stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Wydawanie zaświadczeń jest natomiast regulowane przepisami art. 217-220 K.p.a. Zgodnie z art 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, a w myśl § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1. urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2. osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W niniejszej sprawie W Agencja Mieszkaniowa O R miała interes prawny w tym, aby wystąpić o wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu. Zgodnie z art 219 K.p.a. jedynie odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepisy K.p.a. nie zawierają analogicznych regulacji co do wydania zaświadczenia, w szczególności, żaden przepis nie wskazuje, że zaświadczenie jest wydawane w drodze postanowienia, na które służyłoby zażalenie. Oznacza to, że w sytuacji, w której zaświadczenie zostało wydane, to czynności tej nie można w żaden sposób zaskarżyć, ponieważ zaświadczenia nie są wydawane ani w formie postanowień, ani tym bardziej w formie decyzji administracyjnych, a jedynie odmowa wydania zaświadczenia wydawana jest w formie postanowienia, co do którego zostało przewidziane prawo wniesienia zażalenia. Zaświadczenia mają więc charakter niezaskarżalnych czynności faktycznych: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (por. C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, M. Praw., nr [..]). Stosownie do art. 61a K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne przyczyny, o których mowa w art 61 § 1 K.p.a., należy rozumieć natomiast takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy lub w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, albo gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (II SA/Sz 509/14). Z treści pisma T. Ś. z dnia 22 maja 2015 r. jasno wynika, że jego intencją było zaskarżenie w formie odwołania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego z dnia [..]. Mając jednak na uwadze, że jest to czynność niezaskarżalna z uwagi na brak substratu zaskarżenia (w tym konkretnym przypadku decyzji administracyjnej), należało na podstawie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania. T. Ś. wniósł na wyżej opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , w której domagał się jego uchylenia oraz uchylenia zaświadczeń wydanych przez Prezydenta Miasta z dnia [...] oraz z dnia [...] r., dotyczących lokalu mieszkalnego znajdującego. Ponadto, skarżący wniósł o wydanie wyroku potwierdzającego jego zachowanie od dnia [..] uprawnienia do zajmowania przydzielonej osobnej kwatery stałej znajdującej się , zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R P oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.). Skarga ponadto w pkt 3-5 zawiera wnioski o przeprowadzenie wskazanych w niej dowodów. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta , które jest sprzeczne ze stanem faktycznym rozstrzygniętym we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego skarżący zajmuje przedmiotowy lokal jako osobną kwaterę stałą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , odpowiadając na skargę, wniosło ojej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd ma obowiązek uwzględnienia wszystkich istotnych naruszeń prawa, nawet jeśli nie były podniesione przez skarżącego w skardze. W świetle powyższego przepisu, w niniejszej sprawie sąd miał obowiązek uwzględnić skargę, ale z przyczyn całkowicie innych, niż zostały w niej podniesione. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że skarżący błędnie pojmuje przedmiot sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżone postanowienie. Przedmiot sprawy administracyjnej określany jest w treści żądania strony o wszczęcie postępowania albo w treści zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania, jeżeli wszczynane jest z urzędu (art. 61 § i 4 K.p.a.). W sytuacji, gdy W Agencja Mieszkaniowa O R wniosła o wydanie zaświadczenia, że lokal mieszkalny nr [...]stanowi samodzielny lokal mieszkalny, przedmiotem postępowania zainicjowanego tym wnioskiem było wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Przedmiotem tego postępowania nie było natomiast zagadnienie uprawnienia skarżącego do tego lokalu, jako osobnej kwatery stałej. Postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia regulują przepisy art. 217-220 K.p.a. Jest to postępowanie szczególne w stosunku do zwykłego postępowania administracyjnego i nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W pełni zasadne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wskazujące na to, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia stroną jest wyłącznie wnioskodawca, gdyż tylko on ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Z przepisów tego Kodeksu dotyczących wydawania zaświadczeń wynika, że postępowanie w tym przedmiocie może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które jest czynnością będącą aktem wiedzy organu o określonych faktach, albo wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak z powyższego wynika, samo zaświadczenie nie jest postanowieniem, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy K.p.a. dotyczące zażalenia. Ustawodawca w tym przypadku nie przewidział prawa wniesienia zażalenia ani też prawa wniesienia jakiegokolwiek innego środka prawnego na zaświadczenie. Jedynie w przypadku, gdy organ wyda postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia albo o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści wnioskodawcy, jako stronie postępowania, przysługuje prawo o do wniesienia zażalenia na to postanowienie. Skoro, jak wynika to z akt administracyjnych, w sprawie nie wydano postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, to nie tylko skarżącemu niebędącemu stroną postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, ale również W Agencji Mieszkaniowej O R , nie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia ani żaden inny środek prawny. W tym stanie faktycznym i prawnym, wniesienie przez skarżącego pisma zatytułowanego " " nie mogło doprowadzić i nie doprowadziło do poddania przedmiotowego zaświadczenia merytorycznej kontroli w administracyjnym toku instancji. W tej sytuacji, wyrażone w treści skargi przekonanie skarżącego, że zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy przedmiotowe zaświadczenie Prezydenta Miasta jest błędne. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma wyłącznie charakter procesowy. Wniesienie skargi do sądu na postanowienie organu odwoławczego o charakterze procesowym nie otwiera drogi do merytorycznej kontroli przez sąd zgodności z prawem wydanego zaświadczenia. Tak więc bezprzedmiotowa byłaby ocena zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w świetle okoliczności, których rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym domagał się skarżący, składając w skardze wnioski dowodowe. Jak to już bowiem zostało wyżej wyjaśnione okoliczności związane z prawem skarżącego do zajmowania lokalu jako osobnej kwatery stałej nie mogły być objęte kontrolą sądową. Z tego względu sąd na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. (k. 22) oddalił te wnioski dowodowe, na podstawie artykułu 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Badając natomiast zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, sąd z urzędu stwierdził, że akt ten narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób rażący. Kolegium, jak to już wyżej zostało wskazane, zasadnie przyjęło, że wniesienie środka zaskarżenia od zaświadczenia jest niedopuszczalne. W takiej jednak sytuacji, Kolegium powinno było zastosować art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przepis ten, z mocy odesłania zawartego w art. 144 K.p.a., ma zastosowanie również do zażaleń. Tymczasem organ odwoławczy zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, zastosował przewidzianą w art. 61a K.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania. W związku z tym należy wyjaśnić, że wniesienie środka odwoławczego, niezależnie od tego czy jest on dopuszczalny czy też jest niedopuszczalny, nie wszczyna nowego postępowania administracyjnego i w związku z tym, nie zachodzi podstawa prawna do badania podstaw jego wszczęcia. Ustawodawca, zamieszczając w Kodeksie postępowania administracyjnego artykuł 61, przepis ten odniósł do wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji. Natomiast co do postępowania odwoławczego, ustawodawca przewidział artykuł 134 K.p.a., który stanowi podstawę badania przez organ odwoławczy czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny oraz czy został złożony w terminie. W ocenie sądu, systematyka Kodeksu postępowania administracyjnego, z której wynika przypisanie przez ustawodawcę tych dwóch przepisów do odmiennych faz postępowania administracyjnego, tj. art. 61a do wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji, zaś art. 134 do postępowania odwoławczego wskazuje, na tak oczywiste rozdzielenie funkcji tych dwóch przepisów procedury administracyjnej, że zastosowanie przez organ w odwoławczy art. 61a K.p.a., w sytuacji, gdy należało zastosować art. 134 tego Kodeksu stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Wyjaśnić trzeba, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się zgodnie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50). W tym stanie sprawy, skoro sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 61 a K.p.a., należało akt ten wyeliminować z obrotu prawnego, mimo że naruszenie to nie było podnoszone w skardze. Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparte zostało o przepis art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.