II SA/Sz 1164/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], uchylił zaskarżone przez J. P. postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w części dotyczącej wysokości grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...] zł, nałożonej z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...], polegającego na rozbiórce domku letniskowego wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości [...] w Gm. [...] bez pozwolenia na budowę i określił ją w wysokości [...] zł. W pozostałej części organ utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ uznał za w pełni zgodne z prawem nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia wobec niewykonania przez nią obowiązku wykonania rozbiórki, nałożonego decyzją, która stała się ostateczna. Jednocześnie jednak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż wysokość grzywny orzeczonej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została określona prawidłowo, gdyż organ powiatowy do jej obliczenia zastosował cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustaloną za III kwartał 2008 r., podczas, gdy powinien zastosować cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustaloną za IV kwartał 2008 r., ogłoszoną komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 lutego 2009 r. (Dz. Urz. GUS nr 2, poz. 16), w wysokości 3.631,00 zł. Organ uznał nadto, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia, w wysokości innej niż wynikająca z obowiązujących przepisów, rażąco narusza prawo, wobec czego zaistniały przesłanki uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji na niekorzyść strony– w oparciu o art. 139 k.p.a. Od powyższego rozstrzygnięcia organu odwoławczego J. P. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca jest adresatem zaskarżonego orzeczenia, a nadto obrazę art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zasady reformationis in peius, oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, a ewentualnie – organowi drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.)sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również, gdy obarczony jest wadą nieważności. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie niniejszej sprawy trafny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. Wprawdzie organ odwoławczy powołał się na powyższy przepis w swojej decyzji, wywodząc zaistnienie przesłanek do odstąpienia od wyrażonej w nim ogólnej zasady, jednak w ocenie Sądu poczyniona przez organ wykładnia powyższego przepisu była nieprawidłowa. Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zarówno pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jak i "rażącego naruszenia interesu publicznego" jest nieostre i budzi wiele wątpliwości interpretacyjnych. W każdym przypadku zależy zatem od interpretacji organu odwoławczego ustalenie, kiedy odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest uzasadnione. Ta dokonana przez organ ocena podlega również weryfikacji przez sąd administracyjny. Użycie przez Prawodawcę przymiotnika "rażące" w treści art. 139 k.p.a. służy zaakcentowaniu wyjątkowości sytuacji, w której odstąpienie od zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony jest nie tylko możliwe, ale również konieczne. Ratio legis tego przepisu jest bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ewidentnie sprzeciwiających się podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, jakimi są zasada legalności i praworządności. Należy zatem stanąć na stanowisku, iż wydanie rozstrzygnięcia negatywnie kształtującego sytuację strony spowoduje tylko takie naruszenie prawa, przejawiające się w zaskarżonym przez stronę rozstrzygnięciu, które wykazywać będzie daleko idącą sprzeczność z klarowną, zrozumiałą normą prawną. W niniejszym stanie faktycznym taka sytuacja nie miała miejsca. Przywołany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. – Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) wskazuje, iż w przypadku nakazu przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W wydanym na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1115, ze zm.) komunikacie Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2009 r. (Dz. Urz. GUS z dnia 26 lutego 2009 r., Nr 2, poz. 16) ogłoszona została cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008 r. w wysokości 3.631,00 zł, którą powinien zastosować organ pierwszej instancji wymierzając grzywnę w celu przymuszenia. Tym niemniej Sąd stanął na stanowisku, iż w niniejszym przypadku wymierzenie przez organ kary grzywny przy zastosowaniu wskaźnika z kwartału poprzedzającego nie może zostać ocenione jako naruszenie prawa w stopniu kwalifikowanym na tyle, aby uznać je za "rażące". Odmienne stanowisko stałoby nadto w opozycji do innych zasad postępowania administracyjnego – zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i zasady legalizmu działania, z których wywodzi się kolejną, zgodnie z którą uchybienia organów administracji publicznej nie mogą powodować ujemnych skutków dla obywatela. Organ egzekucyjny wskutek niedochowania aktu staranności zastosował wprawdzie niewłaściwą stawkę wymiaru grzywny, nie dokonał jednak pogwałcenia innych przepisów postępowania egzekucyjnego, w tym w szczególności art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, określającego podstawy do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wobec powyższego zarzucone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przejawiało takiego ciężaru, który dawałby organowi odwoławczemu możliwość orzekania z wyłączeniem zakazu reformationis in peius. Za niezasadny należy natomiast ocenić podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i związane z tym domaganie się przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pomimo lakonicznego uzasadnienia w tym zakresie, podstaw żądania skarżąca zdaje się upatrywać w jej zdaniem nienależytym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Z tak sformułowanym zarzutem strona wiązała kolejny zarzut, dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, którego to naruszenia Sąd się nie dopatrzył. Przepis art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnia organ egzekucyjny do nałożenia na stronę grzywny w celu przymuszenia w razie stwierdzenia, że nałożony decyzją obowiązek nie został przez stronę wykonany. Pomimo zachodzącej w niniejszej sprawie tożsamości pomiędzy organem będącym wierzycielem a organem egzekucyjnym, Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ egzekucyjny – zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – bada z urzędu jedyne dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Natomiast organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym – w tym wypadku decyzją z dnia [...] r., zawierającą nakaz rozbiórki. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.