II SA/Sz 1164/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości otrzymywanego świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 4, art. 5 ust. 2a, art. 18, art. 27, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm. – dalej: Ustawa o pomocy), utrzymało w mocy zaskarżoną odwołaniem przez B. L. decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie zmiany wysokości otrzymywanego świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. z kwoty 500 zł na kwotę 250 zł na każde dziecko. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, wnioskiem z dnia 12 marca 2021 r., B. L., wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na synów P. i S. L.. Informacją z dnia 29 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy Ś. zawiadomił zainteresowanego o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w kwocie 500 zł na każde dziecko. W dniu 30 czerwca 2021 r. do organu wpłynęła kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. sygn. akt III Nsm [...] w sprawie udzielenia, na czas trwania postępowania o pozbawienie władzy rodzicielskiej, zabezpieczenia w formie naprzemiennej pieczy zastępczej wobec dzieci wykonywanej przez B. L. oraz K. K., poczynając od 8 marca 2021 r. Na postanowieniu tym zawarta jest klauzula sędziego z dnia 29 kwietnia 2021 r. stwierdzająca, że orzeczenie to jest wykonalne z dniem 3 marca 2021 r. W tym stanie rzeczy, decyzją z dnia 5 lipca 2021 r., Wójt Gminy Ś., zmienił prawo do świadczenia wychowawczego poprzez przyznanie B. L. świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. w kwocie 250 zł. na każde dziecko. B. L. odwołał się od powyższej decyzji zarzucając, że organ wydał decyzję nie czekając na uprawomocnienie się postanowienia Sądu, na które przysługuje zażalenie. Ponadto organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dał stronie możliwości wypowiedzenia się co do istoty sprawy. Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium, po przywołaniu przepisów Ustawy o pomocy dotyczących zasad ustalenia świadczenia wychowawczego wskazało, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2a: w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis ten wprowadza wymóg, by w przypadku sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców taki sposób opieki został potwierdzony orzeczeniem sądu. Wprowadzone rozwiązanie ustawodawcze jest, co do zasady, uzasadnione i celowe. Kwestie władzy rodzicielskiej oraz sposobu sprawowania opieki nad małoletniemu dziećmi należą bowiem do dziedziny prawa rodzinnego i podlegają rozstrzyganiu przez sądy powszechne, a organy administracji nie są uprawnione do dokonywania ustaleń w tym zakresie i winny opierać się na ustaleniach zawartych w orzeczeniach sądów powszechnych. Nadmieniono, że zgodnie z art. 13 ust. 1 Ustawy o pomocy ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Przepis ten wskazuje jedynie, kto może ubiegać się o przedmiotowe świadczenie. Natomiast z treści art. 2 pkt 16, definiującego na potrzeby tej ustawy pojęcie "rodziny" wynika, że przesłanką warunkującą przyznanie tego świadczenia na dziecko jest przynależność tego dziecka do rodziny wnioskodawcy, poprzez wspólne z nim zamieszkiwanie i pozostawanie dziecka na utrzymaniu wnioskodawcy. Oznacza to, że świadczenie wychowawcze nie jest zależne od posiadania pełni władzy rodzicielskiej nad dzieckiem. W świetle art. 2 pkt 16 Ustawy o pomocy liczy się przede wszystkim sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem, czyli dbanie na co dzień o jego zdrowie, rozwój i wychowanie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy o pomocy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Natomiast stosownie do art. 22 Ustawy o pomocy, w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której zgodnie z orzeczeniem sądu opiekuńczego, dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. A zatem uprawnionym do świadczenia wychowawczego jest wyłącznie ten rodzic dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad tym dzieckiem lub każdy z rodziców w sytuacji opieki naprzemiennej. Tę kwestię rozstrzyga art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy. Z przepisu tego wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje oboju rodzicom rozwiedzionym w wysokości połowy kwoty świadczenia wychowawczego przysługującego za dany miesiąc, w przypadku, gdy dziecko jest pod opieką naprzemienną sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach i jest to zgodne z orzeczeniem sądu. W unormowaniu tym ustawodawca przesądził, że dziecko może należeć do dwóch rodzin, jeżeli w porównywalnych i powtarzających się okresach znajduje się pod opieką naprzemienną rodziców. Organ zaznaczył także, iż data uprawomocnienia się orzeczenia ustalającego opiekę naprzemienną i treść art. 365 § 1 k.p.c., nie może, w przypadku rzeczywistego sprawowania opieki naprzemiennej, stanowić wyznacznika początku istnienia orzeczenia o opiece naprzemiennej i przyznania świadczenia wychowawczego. Postanowienie sądu pierwszej instancji może bowiem uregulować opiekę naprzemienną, a wydawane później orzeczenia sądu odwoławczego, utrzymujące w mocy to rozstrzygnięcie jedynie potwierdzi prawidłowość takiego orzeczenia. Tym samym data prawomocności postanowienia ustanawiającego opiekę naprzemienną nie stanowi daty decydującej o początku opieki naprzemiennej. Wskazano także, iż związanie organu treścią orzeczenia sądu powszechnego o opiece naprzemiennej wynika bezpośrednio z art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy. Prawomocność postanowienia sądowego jest natomiast istotna dla organu w tym kontekście, że organ wydając decyzję powinien wiedzieć, czy postanowienie sądu cywilnego pozostanie w obrocie prawnym i czy może na jego podstawie dokonać ustaleń w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do kwestionowanej przez skarżącego jakości prowadzonego postępowania Kolegium stwierdziło, że było ono prowadzone wadliwie, albowiem po uzyskaniu postanowienia SR w Koszalinie organ powinien był zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania. Dodatkowo, jak wyjaśnił organ odwoławczy, orzeczenie sądowe ustalające opiekę naprzemienną na czas rozpatrywania sprawy nie było prawomocne zatem mogło ono zostać wymienione przez sąd wyższej instancji względnie strona mogła złożyć wniosek o uchylenie wykonalności postanowienia. Tych stanów prawnych organ I instancji nie wyjaśnił. Jednakże powyższe uchybienia nie przesadziły o wadliwości decyzji organu I instancji a odwołaniu od decyzji skarżący mógł przedstawić swoje uwagi i stanowisko w sprawie, zwłaszcza, że w dniu składania wniosku o świadczenie wychowawcze (12 marca 2021 r.) nie ujawnił organowi postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 3 marca 2021 r. o ustanowieniu opieki naprzemiennej w postępowaniu zabezpieczającym. Nadto do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżący nie przedłożył orzeczenia sądowego zmieniającego bądź uchylającego postanowienie SR w Koszalinie. Organ odwoławczy wskazał również, iż nie było prawidłowe powołanie się w podstawie prawnej przez organ I instancji na przepis art. 155 k.p.a. dotyczący zmiany decyzji ostatecznej za zgodą strony, w sytuacji, gdy strona takiego wniosku nie składała i się nią nie godziła. Niemniej jednak zmiana decyzji ostatecznej mogła nastąpić w trybie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 27 Ustawy o pomocy). Końcowo Kolegium zauważyło, że na gruncie przepisów Ustawy o pomocy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a jednoczesne zaliczanie go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. O tym, do której rodziny należy zaliczyć dziecko, decyduje, który z uprawnionych podmiotów, wymienionych w art. 4 ust. 2 Ustawy o pomocy, wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, a w konsekwencji, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jednakże w stanie prawnym po 30 czerwca 2019 r. przepis art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy ustanawia wyjątek, którego nie można interpretować rozszerzająco. Wyłącznym wymogiem podzielenia świadczenia wychowawczego na obydwojga rodziców jest legitymowanie się orzeczeniem sądu cywilnego ustanawiającym opiekę naprzemienną. W przedmiotowej sprawie opieka naprzemienna wynika z orzeczenia sądu, a w związku z tym inne okoliczności nie mają żadnego wpływu na prawo do przedmiotowego świadczenia w części. Jak podkreśliło Kolegium, w badanej sprawie sąd powszechny postanowił ustalić pieczę nad małoletnimi w ten sposób, że dzieci będą mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach po dwa tygodnie od poniedziałku po zakończeniu zajęć lekcyjnych do poniedziałku po zakończeniu zajęć. W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, że skarżący wraz z matką dzieci sprawują nad swoimi synami opiekę naprzemienną, o której mowa w art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy, a uprawnienie do tejże opieki wynika wprost z przywołanego postanowienia sądu powszechnego. Organ odwoławczy zauważył też, iż ani przepisy Ustawy o pomocy, ani żaden inny akt prawny - w tym Kodeks postępowania cywilnego, czy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, nie definiują pojęcia opieki naprzemiennej, użytego przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy. Jednak zakres tego pojęcia można ustalić odwołując się do treści art. 5821 § 4 k.p.c., art. 59822 k.p.c. oraz art. 7562 § 1 pkt 3 i § 2 k.p.c. W świetle tych przepisów z naprzemiennym sprawowaniem pieczy nad małoletnim przez jego rodziców mamy do czynienia, gdy dziecko mieszka z każdym z rodziców w powtarzających się okresach czasu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 1016/17) stwierdził, że opiekę naprzemienną cechuje mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Zatem opiekę naprzemienną w rozumieniu Ustawy o pomocy konstytuują trzy elementy: rodzice dziecka powinni być rozwiedzeni, w separacji lub żyć w rozłączeniu, w przedmiocie opieki winno zapaść orzeczenie sądu, a opieka nim orzeczona winna cechować się naprzemiennością. W takiej sytuacji, tj. sprawowania opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach nie zachodzi konieczność, w przeciwieństwie do art. 22 Ustawy o pomocy, wprowadzenia reguły kolizyjności, co do wypłaty świadczenia w pełnej wysokości jednemu z rodziców, gdyż ustawodawca przesądził w analizowanym przepisie, że kwotę świadczenia wychowawczego "ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego". Pismem z dnia 16 października 2021 r. B. L. wniósł skargę na powyższe rozstrzygniecie oświadczając, iż "wyrok" Sądu Rejonowego jedynie zabezpiecza kontakty natomiast pełną opiekę finansową ma ojciec i on ponosi wszystkie wydatki. Jak wywiódł skarżący, sąd wydał też dwa "wyroki" o zabezpieczeniu kontaktów w uzasadnieniu opisując, że zabezpieczenie nie przesądza sprawy oraz że wydatki ponosi ojciec dzieci. W załączeniu skarżący przedłożył odpisy dwóch postanowień SR w [...] w których oddalono wnioski powódki o udzielenie zabezpieczenia w sprawie o ustalenie wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podkreślił też, że postanowienie sądu nie jest prawomocne. Wyjaśnił też, iż od lipca 2019 r. toczy się postępowanie przed sądem powszechnym mające za przedmiot pozbawienie matki praw rodzicielskich i nie widzi potrzeby informowania o powyższym, ponieważ jest to upokarzająca czynność w stosunku do niej. Nie informował organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, bo takich nie było. Dzieci mają miejsce zamieszkania przy ojcu co Sąd Rejonowy potwierdza to w "wyrokach" orzekając, że alimenty, które są wypłacane na rzecz dzieci mają być nadal wypłacane, ponieważ to ojciec sprawuje nad nimi opiekę. W ocenie skarżącego, dopiero gdy będzie zasądzona opieka naprzemienna wtedy należy powiadomić właściwy organ o zmianie do prawa świadczenia oraz wydania decyzji. Art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy mówi również o opiece naprzemiennej nic nie mówi o zabezpieczeniu. W konsekwencji, w ocenie skarżącego, wydana przez organy decyzja jest przedwczesna. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, na mocy której dokonano zmiany wysokości otrzymywanego przez skarżącego świadczenia wychowawczego w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. z kwoty 500 zł. na kwotę 250 zł na każde dziecko. Podstawę dla powyższego rozstrzygnięcia stanowiło powzięcie przez organ administracji wiedzy o wydaniu przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia z dnia [...] r., sygn. akt III Nsm [...], w sprawie udzielenia, na czas trwania postępowania o pozbawienie władzy rodzicielskiej, zabezpieczenia w formie naprzemiennej pieczy zastępczej. Sąd Rejonowy orzekł w powyższym postanowieniu, iż dzieci będą mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach po dwa tygodnie od poniedziałku po zakończeniu zajęć lekcyjnych do poniedziałku po zakończeniu zajęć lekcyjnych, poczynając od 8 marca 2021 r. Przy czym Sąd stwierdził też wykonalność powyższego postanowienia z dniem 3 marca 2021 r. W ocenie skarżącego powyższe postanowienie, z uwagi na fakt, iż wydano je w formie zabezpieczenia nie daje jednak podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy. I tak, w myśl powyższego przepisu, w przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Postanowienie, także zapadłe w celu udzielenia zabezpieczenia powództwa jest orzeczeniem sądu. Nadto przedłożone organom administracji orzeczenie Sądu Rejonowego z 3 marca 2021 r. precyzyjne określa opiekę naprzemienną każdego z rodziców na czas trwania postępowania o pozbawienie władzy rodzicielskiej. Z okoliczności sprawy wynika też, iż jest ono wykonalne i nie doszło do jego uchylenia lub zmiany. Brak prawomocności powyższego postanowienia nie wpływa też na jego wykonalność. Ów brak prawomocności ma o tyle znacznie w sprawie, iż w razie utraty mocy obowiązującej postanowienia zabezpieczającego, skarżący będzie uprawniony do przedłożenia korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia celem dokonania przez organy kolejnej zmiany w zakresie pobierania świadczenia wychowawczego. Niemniej jednak, w dacie orzekania, organy były związane treścią postanowienia i nie mogły pomijać, iż rodzice dzieci w okresie istnienia zabezpieczenia są uprawnieni do sprawowania opieki naprzemiennej. Art. 5 ust. 2a Ustawy o pomocy ma charakter materialnoprawny, a zatem statuuje dla każdego z rodziców rozwiedzionych (żyjących w separacji lub w rozłączeniu), niezależne od drugiego rozwiedzionego małżonka, prawo do połowy wysokości świadczenia wychowawczego. Uprawnienie powyższe ma charakter samoistny, tj. niezależny od równie wyłącznego uprawnienia drugiego rozwiedzionego małżonka do otrzymania połowy świadczenia wychowawczego za dany miesiąc. Zatem w sytuacji rodziców rozwiedzionych (żyjących w separacji lub w rozłączeniu) każdemu z nich przysługuje prawo do połowy wysokości świadczenia Dla oceny powyższego nie mogła też mieć znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w dniu 17 czerwca 2021 r. i w dniu 16 września 2021 r. sąd powszechny, w postępowaniu o ustalenie obowiązku alimentacyjnego, oddalił wniosek powódki o udzielnie zabezpieczenia. Powyższe postanowienia w żaden sposób nie wpływają na obowiązywanie postanowienia ustanawiającego opiekę naprzemienną obojga rodziców. Natomiast eksponowane przez skarżącego uzasadnienie powyższych postanowień ma jedynie o tyle znacznie dla rozpatrywanej sprawy, iż potwierdza faktyczne sprawowanie pieczy naprzemiennej przez oboje rodziców. Odnosząc się zaś do dalszej argumentacji skarżącego opartej na uzasadnieniach powyższych postanowień warto jednak nadmienić, czego w skardze nie dostrzeżono, że w istocie podstawą negatywnych dla powódki rozstrzygnięć w było stwierdzenie, iż sprawowanie pieczy zastępczej nie zawsze musi pociągać za sobą skutek w postaci uchylenia obowiązku alimentacyjnego jednego z rodziców a istotna w takim przypadku jest dysproporcja pomiędzy dochodami każdej ze stron. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.