II SA/Sz 1167/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.dalej: Kpa) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229 poz. 1954 ze zm.dalej: upea), po rozpatrzeniu zażalenia Spółki A. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania wniosku Spółki o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Wojewodę. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego występujący w roli organu egzekucyjnego przyjął w dniu [...] r. do realizacji w trybie egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez Wojewodę na Spółkę A. [...]. Jako podstawę prawną dochodzonej należności wierzyciel wskazał orzeczenie- z dnia [...] r. nr [...] dotyczące kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. W toku prowadzonego postępowania organ egzekucyjny zawiadomieniami z dnia [...] r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku A. (zawiadomienie nr [...]) oraz w Banku B. (zawiadomienie nr [...]). Jednocześnie organ egzekucyjny wysłał na adres zobowiązanej ww. zawiadomienia o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego, które doręczono Spółce w dniu [...] r. W dniu [...] r. Bank B. przekazał w całości zajętą kwotę tj, [...] zł na rachunek organu egzekucyjnego. To spowodowało, iż [...] r. organ skierował do Banku A. zawiadomienie o uchyleniu zajęcia oraz zwrócił kwotę [...] zł przekazaną w dniu [...] r. tytułem częściowej realizacji zajęcia nr [...]. Pismem z [...] r. pełnomocnik zobowiązanej skierował do organu egzekucyjnego wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zwrot wyegzekwowanych środków pieniężnych. W uzasadnieniu podniósł, że egzekucja prowadzona jest przez niewłaściwy organ egzekucyjny. Ponadto zażądał zwrotu w trybie art. 81 ust. 4 ustawy egzekucyjnej wyegzekwowanych kwot podając, iż miały służyć na wypłatę wynagrodzeń dla pracowników przedsiębiorstwa, co łącznie z zaliczką na podatek dochodowy oraz składkami na ubezpieczenie społeczne stanowi za miesiąc [...] kwotę [...] zł. Równocześnie pismem z [...] r. pełnomocnik zobowiązanej złożył zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Naczelnik Urzędu Skarbowego w dniu [...] r. wydał, na podstawie art. 105 Kpa, postanowienie nr [...], którym umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku spółki o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Wojewodę. W uzasadnieniu organ podał, że wystąpienie z wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego po jego zakończeniu czyni postępowanie w sprawie rozpoznania tego wniosku bezprzedmiotowym. Na powyższe postanowienie pełnomocnik Spółki pismem z [...] r. złożył zażalenie, w którym zrzucił organowi egzekucyjnemu naruszenie art. 105 Kpa. W uzasadnieniu powyższego zażalenia przytoczono tezy z orzecznictwa i piśmiennictwa, z których wynika, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze postanowienia. Dyrektor Izby Skarbowej uznał powyższe argumenty za nietrafne, wskazując iż art. 105 § 1 Kpa stanowi, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przyznając, iż zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa - na które powołuje się pełnomocnik strony - przepis art. 105 § 1 Kpa normuje problematykę umarzania postępowania w sprawach, w których wydaje się decyzję administracyjną i nie jest dopuszczalne umorzenie na podstawie wymienionego przepisu postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze postanowienia, Dyrektor Izby Skarbowej wskazuje, iż kodeks postępowania administracyjnego normuje procedurę orzeczniczą, zaś ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obok kwestii proceduralnych reguluje też czynności faktyczne podmiotów prowadzących egzekucję. Cele postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego) oraz egzekucyjnego są bowiem odrębne. Art. 18 ustawy egzekucyjnej stanowi o odpowiednim stosowaniu w postępowaniu egzekucyjnym kodeksu postępowania administracyjnego, co w praktyce wymaga wnikliwego rozpatrzenia w jakim zakresie i w jaki sposób należy je stosować. Zakres zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego będzie szerszy w obszarze regulacji normującej postępowanie egzekucyjne, a węższy w odniesieniu czynności faktycznych. O ile w postępowaniu stricte administracyjnym postanowienia, poza pewnymi wyjątkami, nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (wpadkowych), to zgodnie z art. 17 § 1 ustawy egzekucyjnej zarówno rozstrzygnięcia jak i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego co do zasady następują w formie postanowienia. Z tych względów w postępowaniu egzekucyjnym przepis art. 126 Kpa należy stosować z pewnymi modyfikacjami, które dopuszczają wydanie rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 Kpa w związku wystąpieniem sytuacji, w której w świetle ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przepis art. 105 Kpa reguluje bowiem sytuację nie uregulowaną w ustawie egzekucyjnej, które to ograniczenie wynika z art. 18 ustawy egzekucyjnej. W przedmiotowej sprawie zrealizowany został stan faktyczny wyczerpujący zakres żądania strony. W dacie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] postępowanie to zostało zakończone poprzez wyegzekwowanie, przy czym ustawa egzekucyjna w takim przypadku nie przewiduje wydania postanowienia. Powyższe skutkuje brakiem podstaw do badania przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji koniecznych do wydania merytorycznego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Skarbowej zauważa, że nawet wydanie w takiej sytuacji postanowienia na podstawie art. 56 § 3 ustawy egzekucyjnej o odmowie zawieszenia nie zmieniłoby zakresu ochrony prawnej zobowiązanego, gdyż zakończenie postępowania prowadzi do sytuacji, w której nie ma postępowania, które mogłoby być zawieszone. W niniejszej sprawie zobowiązana może realizować swoją ochronę prawną w sposób wystarczający poprzez złożenie zarzutów z art. 33 ustawy egzekucyjnej. Ich rozpatrzenia ma bowiem na celu ustalenie, czy występują przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, a także czy egzekucja została wszczęta zgodnie z prawem oraz czy nie naruszono zasady wyboru środka egzekucyjnego. Wniesienie zarzutu uprawnia organ egzekucyjny do wstrzymania postępowanie egzekucyjnego lub niektórych czynności egzekucyjnych do czasu jego rozpatrzenia. W tym stanie sprawy Dyrektor Izby Skarbowej nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Powyższe postanowienie zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Spółki A. adw. T. M., domagając się: 1) stwierdzenia nieważności postanowienia, jako wydanego bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, względnie 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, 3) zasądzenia od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - naruszenie ar. 104 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na rozstrzygnięciu sprawy postanowieniem, podczas gdy wskazany przepis nakazuje rozstrzygać sprawy decyzją administracyjną, - rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez: 1) umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. mimo tego, że przepis ten nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia, 2) wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia mimo tego, że przywołany przepis art. 105 § 1 kpa wymaga wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż w świetle art. 104 § 1 kpa Organ winien rozstrzygnąć sprawę przez wydanie decyzji, gdyż żaden przepis nie upoważnił go do wydania postanowienia. Postanowienia zaś, zgodnie z art. 123 k.p.a. wydawane są w toku postępowania, dotyczą poszczególnych kwestii wynikłych w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Ponadto istotne wątpliwości budzi zastosowanie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem egzekucyjnym, choć jest z nim związane, organ sam zaś stwierdził, że "postępowanie zostało zakończone poprzez wyegzekwowanie". Zakres, stosowania powołanej ustawy o egzekucji w administracji określony został w jej art. 1. W ocenie skarżącej sprawa niniejsza wykracza poza ten zakres, doszło więc także do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 17 § 1 oraz art. 18 tej ustawy. Skarżąca stoi na stanowisku, że Organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 126 k.p.a., na który powołał się Organ, zawiera katalog przepisów kodeksowych, które stosuje się odpowiednio do postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił jednak przepisu 105 k.p.a., którego naruszenie stanowi podstawę niniejszej skargi, toteż skarżąca nie wie, jaki sens mają dywagacje na temat stosowania "z pewnymi modyfikacjami" art. 126 k.p.a. Teoretyczno-doktrynalne rozważania Organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w rzeczywistości nie dotykają w konkretny sposób prawidłowości zastosowania art. 105 k.p.a. i należy je uznać za nieprzekonujące. W zażaleniu na postanowienie Organu I instancji skarżąca powołała się na orzeczenie w sprawie sygn. akt [...] z dnia [...] r., gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż art. 105 k.p.a. nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji o umorzeniu postępowania w kwestiach rozstrzyganych w drodze postanowienia. W uzasadnieniu tego wyroku NSA zwrócił uwagę,, iż według art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. To inne zakończenie sprawy może polegać między innymi na umorzeniu postępowania. Postanowienia natomiast, poza pewnymi wyjątkami, nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (wpadkowych). Powoduje to - zdaniem NSA - występowanie zasadniczej różnicy pomiędzy materią rozstrzyganą w drodze decyzji i w drodze postanowienia. NSA wskazał w konsekwencji, iż występowanie różnic pomiędzy decyzją (w tym także decyzją o umorzeniu postępowania) a postanowieniem wyłącza możliwość wydania decyzji w sytuacjach, gdy według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno zapaść postanowienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracyjny stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki określone dotyczyć mogą zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. jako podstawy prawnej orzeczenia Organ dopuścił się naruszenia procedury, jednocześnie wydając postanowienie bez podstawy prawnej. Zaskarżone postanowienie obarczone jest więc wadą, która skutkować powinna stwierdzeniem nieważności postanowienia w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał będzie taki akt wydany przez organ administracji publicznej, który – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a. – narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też poprzez naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również, gdy obarczony jest wadą nieważności. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała, iż nie narusza on prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, zaś skarga okazała się niezasadna. Należy mieć na uwadze, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ egzekucyjny w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji, gdy prowadzone przez ten organ postępowanie egzekucyjne zostało zakończone przez wyegzekwowanie – w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzeczonego stosowną ostateczną decyzją administracyjną zobowiązania pieniężnego. Spółka złożyła zatem wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, które już się nie toczyło. Nie było więc postępowania, które mogłoby być zawieszone. Powyższe okoliczność skutkowała brakiem podstaw do badania przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 upea, koniecznych do wydania merytorycznego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, polegającego na wydaniu postanowienia o zawieszeniu tego postępowania lub odmowie jego zawieszenia (art. 56 § 3 i 4 upea). W zaistniałej sytuacji postępowanie, zmierzające do rozpatrzenia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania egzekucyjnego było zatem bezprzedmiotowe. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu, że w takiej sytuacji z mocy art. 18 upea mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wypadku art. 105 § 1 Kpa stanowiący, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje bowiem we własnym zakresie opisanej wyżej sytuacji. Stąd art. 17 § 1 upea nie będzie miał zastosowania, lecz właśnie z mocy art. 18 tej ustawy – odpowiednie zastosowanie znajduje tu art. 105 § 1 kpa. "Odpowiednie" zastosowanie oznacza uwzględnienie specyfiki postępowania egzekucyjnego, wynikającej z trybu i formy rozstrzygnięć w tym postępowaniu, wskazanych w art. 17 § 1 upea. Stanowisko takie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r.,sygn. akt [...] stwierdzając, że z uwagi na treść przepisu art. 17 § 1 u.p.e.a; należy przyjąć, że postanowienie jest podstawową formą rozstrzygnięcia poszczególnych kwestii w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie to pełni w zakresie tego postępowania taka rolę jak decyzja w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu zdaniem Sądu do spraw, w których zapada rozstrzygniecie organu egzekucyjnego w formie postanowienia. zastosowanie maja również przepisy kpa. dotyczące decyzji. w tym również art. 105 § 1 i 2 regulujący umorzenie postępowania. W tej sytuacji przyjąć należało, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.