II SA/Sz 1168/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009r. sprawy ze skargi J. U.-W. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej J. U.-W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę J. U. na decyzję [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności przytoczył stosowne regulacje ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288). Z przepisów tych wynika, iż dla zajmowania stanowiska psychologa w gimnazjum konieczne jest oprócz przygotowania pedagogicznego ukończenie studiów magisterskich na kierunku psychologia w specjalności odpowiadającej rodzajowi prowadzonych zajęć. Zdaniem Sądu, bezsprzecznym jest, iż skarżąca w dacie nadania stopnia awansu nauczyciela kontraktowego (tj. [...] i wcześniej od [...] r.) zatrudniona była w gimnazjum na stanowisku psychologa. Faktem jest również, iż skarżąca nie legitymuje się dyplomem ukończenia studiów magisterskich na kierunku psychologia w specjalności odpowiadającej rodzajowi prowadzonych zajęć. W świetle art. 9b ust.1 ustawy Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1-3, zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6, oraz w przypadku nauczyciela stażysty - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie. Skarżąca, będąc osobą zatrudnioną na stanowisku psychologa odbyła staż i uzyskała akceptację komisji kwalifikacyjnej, nie spełniła jednak warunku posiadania odpowiednich kwalifikacji. Niespełnienie przesłanek warunkujących nabycie kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela powoduje, że decyzja o nadaniu J.U. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z dnia [...] w sposób rażący narusza art. 9b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, a tym samym zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] o stwierdzeniu nieważności aktu nadania J.U. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu I instancji działania podejmowane przez organy zmierzające do wyeliminowana z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności oparte były na przepisach prawa. Podkreślono, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Karta Nauczyciela nie przewidują możliwości kierowania się jedynie względami słusznego interesu strony z pominięciem wymogów zawartych w normach prawnych. W ocenie Sądu, dla stwierdzenia nieważności decyzji nadającej skarżącej stopień awansu zawodowego istotne było stanowisko na jakim zatrudniona była skarżąca nie zaś funkcje, które faktycznie wykonywała. Stopień awansu zawodowego związany jest z zajmowaniem konkretnego stanowiska, co wiąże się zarówno z kwalifikacjami, z odbywanym stażem, jak i rozmową kwalifikacyjną. Stąd prowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego faktycznego wykonywania obowiązków przez skarżącą nie mogłoby mieć wpływu na wydane decyzje. W skardze kasacyjnej J. U. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu skargi w zakresie w niej określonym, poprzez pominięcie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy administracji publicznej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że brak było podstaw do badania przez organ jakie funkcje wykonywała skarżąca w okresie zatrudnienia w szkole, ponieważ istotne było stanowisko na jakim była ona zatrudniona, podczas gdy to nie przyjęta nazwa stanowiska, a konkretnie wykonywane funkcje i zakres powierzonych skarżącej czynności, powinny decydować o tym jakie stanowisko w rzeczywistości piastowała, w związku z czym w toku postępowania administracyjnego organ administracyjny powinien był przedsięwziąć stosowne czynności w celu wyjaśnienia istniejących wątpliwości. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ w skardze sformułowano dwa niezależne zarzuty, z których rozpoznany został tylko jeden. Sąd nie ustosunkował się w żaden sposób do drugiego zarzutu, tj. naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd w części historycznej uzasadnienia wskazał jedynie, że skarżąca powoływała taki zarzut. W rozważaniach własnych Sąd jednak w żaden sposób się do niego nie odniósł. W ocenie skarżącej naruszono w ten sposób art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że Sąd zobowiązany jest rozpoznać sprawę co najmniej w granicach zaskarżenia, które wyznaczają m.in. zarzuty podniesione w skardze. W ocenie skarżącej, organ I i II instancji nie był bezwzględnie związany nazwą stanowiska skarżącej przyjętą w umowie o pracę. Określenie jej stanowiska jako psychologa szkolnego nie przesądza w rzeczywistości, że takie stanowisko skarżąca w szkole zajmowała. Nie nazwa bowiem, a rzeczywiście przewidziane i wykonywane funkcje powinny decydować o tym jakie faktycznie stanowisko skarżąca zajmowała w szkole. W niniejszej sprawie skarżąca wskazała na istniejące poważne wątpliwości. Przedłożyła dokumenty, z których wynika, że w rzeczywistości pracowała na stanowisku pedagoga szkolnego. Do szerszego zakresu dokumentów miały dostęp organy administracyjne (m.in. zakres obowiązków). Prawidłowe zbadanie sprawy, w oparciu o posiadaną wiedzę i dokumentację, powinno doprowadzić organy do wniosku, że skarżąca zatrudniona była w szkole na stanowisku pedagoga a nie psychologa. Dalszym tego skutkiem powinno być uznanie prawidłowości nadania stopnia awansu zawodowego. Reasumując w ocenie skarżącej, Sąd I instancji błędnie ocenił, że organy obydwu instancji nie musiały badać jakie faktycznie zajmowała ona stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny w [...]v uznając skargę za uzasadnioną wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj. art.134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez pominięcie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ administracji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kluczowym zagadnieniem w sprawie było dokonanie oceny, czy akt nadania J.U. stopnia awansu nauczyciela kontraktowego jest obciążony kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny Sądu I instancji, iż organy prawidłowo uznały, że do wydania aktu nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego doszło z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ J.U. nie posiadała kwalifikacji wymaganych na zajmowanym stanowisku określonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudniać nauczycieli niemających wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli. Sąd ten wskazał, że uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego jest uzależnione od spełnienia przez nauczyciela trzech warunków: posiadania wymaganych kwalifikacji, odbycia stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego, a także uzyskania pozytywnego wyniku w postępowaniu przed komisją kwalifikacyjną lub egzaminacyjną. Podstawowym warunkiem nadania kolejnego stopnia awansu jest posiadanie przez nauczyciela wymaganych kwalifikacji. Zgodnie z art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela nauczyciel ubiegający się o awans musi spełniać ogólne warunki kwalifikacyjne określone w art. 9 ust. 1 pkt 1, jak też wymogi szczegółowe zawarte w aktach wykonawczych. Zdaniem Sądu, sytuacja faktyczna w sprawie może wskazywać, że akt nadania awansu zawodowego skarżącej opierał się na art. 9b ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 3 ww. rozporządzenia. Ponadto, J.U. podnosiła, iż pomimo formalnego zatrudnienia na stanowisku nauczyciel - psycholog w Gimnazjum nr [...] w [...], faktycznie wykonywała zadania pedagoga szkolnego, a angaż na stanowisku nauczyciel - psycholog był spowodowany brakiem w szkole etatu pedagoga szkolnego, co znajduje potwierdzenie w materiale sprawy i czego nie kwestionowały organy nadzoru ani Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż ten kontekst rozpoznawanej sprawy nie został przez Sąd pierwszej instancji zbadany w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a., mimo że w skardze bardzo obszernie i szczegółowo eksponowano te okoliczności. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny, któremu została przekazana sprawa związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę i dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga J.U. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do badania legalności działania organu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, upoważniającego organ do stwierdzenia nieważności decyzji, należy wskazać, że postępowanie to wymaga szczegółowego i wszechstronnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy w odniesieniu do wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Do uznania prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niezbędne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 Lex 165717, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA z 1993 r., nr 1, poz. 23). Podkreślić przy tym należy, że jednym ze wstępnych warunków uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa jest stwierdzenie, że w danej sytuacji faktycznej zastosowanie miały ściśle określone przepisy prawa. Błędna subsumcja, czyli błędne podciągnięcie określonego stanu faktycznego pod sformułowaną w wyniku wykładni normę prawną, nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Należy podkreślić, że zmiana stanowiska organów odnośnie oceny kwalifikacji posiadanych przez nauczyciela w stosunku do wyrażanej w poprzednim postępowaniu nie stanowi uzasadnienia dla przyjęcia, iż w kolejnym postępowaniu w przedmiocie nadania wyższego stopnia awansu zawodowego nauczyciela doszło do rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji należy mieć na względzie również interes jednostkowy, tj. indywidualny interes nauczyciela, którego kwalifikacje nie mogą być odmiennie oceniane w zależności od zmiany poglądów właściwych organów, co do kwalifikacji posiadanego wykształcenia (por. wyrok NSA z 30.04.2009 r. I OSK 810/08. Organ administracyjny badając wystąpienie podstaw nieważności obowiązany był uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych oraz odnieść się do wskazanych przez skarżącą okoliczności. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie wykazały, że waga stwierdzonego naruszenia jest znaczenie większa niż stabilność decyzji o nadaniu awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oraz, że koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji. A co więcej nie przeprowadziły w tym względzie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 2 Konstytucji wskazania co do stosowania w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym uwzględniania praw słusznie nabytych. Akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela jest rodzajem certyfikatu zawodowego potwierdzającego określone uprawnienia w tym zakresie, pochodzącego od władzy publicznej i skutkującego wobec wszystkich pracodawców - obecnych i przyszłych. Zatem mając na względzie skutki prawne i społeczne tego aktu, stwierdzanie jego nieważności i eliminowanie go z obrotu prawnego w oparciu o ocenną przesłankę rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być bardzo wyważone, przez szczegółową analizę wszystkich okoliczności rozpatrywanego przypadku, z uwzględnieniem także długości okresu jaki upłynął od wydania aktu nadania. W ramach tej oceny w rozpatrywanej sprawie konieczne jest również porównanie zakresów obowiązków pedagoga szkolnego i psychologa szkolnego - na ile wzajemnie się uzupełniają i zazębiają. W rozpatrywanej sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania awansu zawodowego, organy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do faktycznego wykonywania obowiązków przez skarżącą (czy psychologa czy pedagoga szkolnego). Z tego też względu, brak w niniejszej sprawie całokształtu oceny zbadania przesłanek rażącego naruszenia prawa w kontekście argumentów podnoszonych przez skarżącą, realiów polityki zatrudniania nauczycieli w okresie zawarcia umowy o pracę ze skarżącą oraz ochrony praw słusznie nabytych, uznać należało za naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art.11, art. 77, art. 80 kpa. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.