II SA/Sz 117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]. M.K. wnioskiem z dnia [...] wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy [...] na dzieci A.O. i M.O. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatku na częściowe pokrycie kosztów związanych z dojazdem dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania. Wójt Gminy, reprezentowany przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego, decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie 104 K.p.a., art. 4, art. 5, art. 6 ust.1, art. 7, art. 9-15, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówił M.K. przyznania wnioskowanych zasiłków. Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, że kwota dochodu na osobę w rodzinie w [...], tj. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, wyniosła [...] zł i tym samym przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego. M.K. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem w sprawie, wniosła odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu strona wskazała, że obecnie na utrzymaniu ma dwoje dzieci ([...]), które uczą się w szkole w [...]. Z tytułu dojazdów do szkoły dzieci ponoszą koszty zakupu biletów w wysokości po [...] zł miesięcznie. Jej rodzina utrzymuje się z kwoty wynoszącej [...] zł w przeliczeniu na jedną osobę. Wysokość opłat z tytułu: energii elektrycznej, gazu, wody, odprowadzania ścieków, telewizji - znacznie przekracza możliwości finansowe rodziny, stąd od [...] są zadłużeni. M.K. podała również, że pomimo faktu, iż w [...] odebrano jej sześcioro dzieci, dochód jej rodziny za [...] r. organ podzielił na pozostałe w rodzinie trzy osoby i dlatego miesięczny dochód w przeliczeniu na jedną osobę wyniósł więcej. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podało, że w toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że rodzina wnioskodawczyni w skład której wchodzą trzy osoby - M.K. oraz dzieci A.O. i M.O. w roku [...] osiągnęła dochód w łącznej wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W niniejszej sprawie jest to dochód uzyskany za rok [...]. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że dochód trzyosobowej rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę w rodzinie za [...] r. wyniósł [...] zł (zgodnie z wyliczeniem: [...]). Z kolei na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Tym samym miesięczny dochód rodziny M.K., w przeliczeniu na osobę, przekracza ww. kryterium dochodowe, stanowiące obligatoryjny warunek do przyznania prawa pomocy w formie zasiłku rodzinnego o kwotę [...] zł (zgodnie z wyliczeniem: [...] zł ). Organ odwoławczy wskazał nadto, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Ocena taka wynika bowiem z okoliczności, że dochód na jedną osobę w rodzinie wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe o kwotę [...] zł, tj. o kwotę wyższą od najniższego zasiłku rodzinnego, który na podstawie § 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. wynosi 68 zł. Dlatego też, zdaniem Kolegium, organ I instancji, nie miał podstawy do przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że na podstawie art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymienione w nim dodatki, w tym dodatek z tytułu rozpoczęcia przez dzieci roku szkolnego oraz dodatek na częściowe pokrycie kosztów związanych z dojazdem dziecka do szkoły poza miejscem zamieszkania, przysługują wyłącznie do zasiłku rodzinnego. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił M.K. przyznania wymienionych we wniosku z dnia [...] dodatków, bowiem nie było podstawy do przyznania jej zasiłku rodzinnego. Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje faktu, iż M.K. wraz z rodziną znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i zasiłek rodzinny wraz z wnioskowanymi dodatkami stanowiłby istotną pomoc. Jednakże obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące zasad przyznawania zasiłku rodzinnego i związanych z nim dodatków wymienione w uzasadnieniu niniejszej decyzji, nie pozwalają na przyznanie wnioskowanych świadczeń. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania i wniosła o rozpatrzenie jej sprawy przez sąd. Dodatkowo podała, że próbowała wyjaśnić dlaczego dochód jej rodziny w przeliczeniu na jedną osobę okazał się taki wysoki. W Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej uzyskała informację, że do dochodu za [...] r. została doliczona kwota w wysokości [...] zł, z tytułu stypendium za okres [...], przyznana [...] jej dzieciom. M.K. zarzuciła, że organy nie ustaliły, które z jej dzieci faktycznie otrzymywały stypendium w ww. okresie, ponieważ dwoje dzieci – A. i M. - za późno złożyło wnioski, tak więc stypendium nie zostało im przyznane, a w imieniu dzieci, które od [...] przebywają w domu dziecka odpowiednie wnioski złożyła szkoła podstawowa, do której uczęszczają. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), natomiast poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Z kolei zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji wyższej instancji nie jest więc kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa zatem na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że organy administracji naruszyły powyższe zasady postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Świadczeniami rodzinnymi, zgodnie z art. 2 pkt 1 omawianej ustawy są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 pkt 1 – 7 ustawy. Zasiłek rodzinny zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 3 ustawy). Dochodem, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych są, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast dochodem rodziny, zgodnie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 pkt 1-7 ustawy przysługują stronie, która spełnia przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatkowo przesłanki określone dla konkretnego dodatku do zasiłku rodzinnego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił M.K. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku uznając, że rodzina wnioskodawczyni przekroczyła kryterium dochodowe warunkujące przyznanie ww. świadczeń, a organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż dochód trzyosobowej rodziny skarżącej w [...] r. ogółem wyniósł [...] zł, co daje kwotę [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na jedną osobę. Zatem kryterium dochodowe w rodzinie M.K. zostało przekroczone o kwotę [...] zł. Żaden z organów nie przedstawił szczegółowego sposobu obliczenia dochodu. Organ odwoławczy pominął okoliczności podniesione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (później także w treści skargi), a w tym przed wszystkim fakt, że w [...] odebrano jej [...] dzieci i umieszczono je w domu dziecka, czy też kwestię zaliczenia do dochodu rodziny kwoty stypendium za miesiące [...] dla siedmiorga dzieci, w sytuacji, gdy dzieci A. i M. O. w [...] r. nie otrzymywały stypendium. W świetle powyższego zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia był sposób obliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni. Przyjęcie bowiem jako dochodu rodziny świadczeń otrzymywanych przez dzieci, które w dacie złożenia wniosku nie były już pod opieką skarżącej, bądź świadczeń, które nie zostały wypłacone skarżącej, powiększa w nieuzasadniony sposób dochód rodziny. Z akt administracyjnych sprawy, jak i z uzasadnienia obu decyzji nie wynika, aby organy wyczerpująco i wnikliwie ustaliły okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w tym: kiedy i które dzieci zostały umieszczone w domu dziecka, czy skarżąca utraciła prawa rodzicielskie nad dziećmi jej odebranymi, bądź czy został ustanowiony opiekun prawny dzieci, kto występował o świadczenia dla dzieci przebywających w domu dziecka, czy i komu świadczenia te zostały wypłacone i jakiego rodzaju były to świadczenia. Ustalenie powyższego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia choćby z uwagi na brzmienie art.3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Potrzeby wyjaśnienia powstałych wątpliwości nie dostrzegł organ II instancji, który w myśl zasady dwuinstancyjności zobligowany był do powtórnego merytorycznego zbadania sprawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uzupełnić materiał dowodowy, dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w tym zakresie ustaleń, a następnie ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanych świadczeń i podjąć stosowną decyzję w oparciu o przepisy prawa. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.