II SA/Sz 1170/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 92 a ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 22 b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...], nakładającą na Przedsiębiorstwo, karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezgłoszenie na piśmie, w terminie 14 dni od dnia powstania zmian organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, zmian cennika do zezwolenia nr [...]. Powołany w uzasadnieniu powyższej decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] r. organ przeprowadził kontrolę ww. przedsiębiorcy w zakresie spełnienia wymogów będących podstawą do wydania zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W toku kontroli ustalono, że przedstawiony cennik do ww. zezwolenia dotyczący linii nr [...] obowiązuje dla klientów jednorazowych od dnia 16 lipca 2012 r., zaś dla biletów miesięcznych ważnych od sierpnia 2012 r. i w następnych miesiącach - zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa. Analiza przedłożonych do kontroli dokumentów, wskazywała, że strona nie dopełniła ustawowego 14 - dniowego obowiązku poinformowania organu o zmianie obowiązującego cennika (art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). W związku z powyższym Starosta wszczął postępowanie administracyjne. Pismem z dnia 15 maja 2013 r., strona wypowiedziała się w sprawie. Wniosła o połączenie trzech spraw toczących się przed organem w sprawie niezgłoszenia zmian cennika w lipcu 2012 r., w jedną sprawę, gdyż dotyczą tego samego dokumentu. Ponadto wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Argumentowała, że pismem z dnia 27 lipca 2012 r. powiadomiła Starostwo Powiatowe o zmianach cen biletów, przesyłając na dowód zarządzenie nr [...] z dnia 9 lipca 2013 r. wraz pismem opatrzonym l.dz. [...] , które miały być przesłane do organu listem zwykłym. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1, art. 107 oraz art. 268 a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 92 a ust. 1 i ust. 6 w związku z art. 22 b oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, Starosta wymierzył P. karę pieniężną w wysokości [...] zł, za niezgłoszenie cennika w ustawowym terminie. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał, że kierował się zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Według organu strona nie dopełniła obowiązku, o jakim mowa w art. 22 b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie powiadamiając organu o zmianie cennika w terminie 14 dni od daty jego wprowadzenia. Jako niewiarygodne, Starosta ocenił twierdzenie strony zawarte w piśmie z dnia 15 maja 2013 r. o powiadomieniu organu pismem z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianach cennika. Fakt ten nie został bowiem potwierdzony w systemie ewidencyjnym korespondencji przychodzącej (El-Dok), prowadzonym przez Wydział Organizacji i Informacji Starostwa Powiatowego. Przedsiębiorstwo wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od wymienionej wyżej decyzji Starosty z dnia [...] r. Strona stwierdziła, że nałożenie kary pieniężnej było bezpodstawne i w związku z tym wniosła o jej anulowanie, gdyż nie zaniedbała obowiązków nałożonych przepisami. Zauważyła, że w protokole kontroli organu z dnia [...] r. brak było zastrzeżeń do przedstawionych dokumentów. Jak argumentowała Spółka, zwróciła się do organu o połączenie trzech spraw dotyczących niezgłoszenia zmian cennika. Twierdzi, że powiadomiła organ o zmianach cen biletów, a pismo przewodnie wraz ze stosownym zarządzeniem, zostało przesłane listem zwykłym w dniu 27 lipca 2012r. (l.dz. [...]). Podniosła, że pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. (l. dz. [...]), ponownie poinformowała organ o przesłaniu listem zwykłym na adres Starostwa odpowiedniej informacji o zmianach cennika, dołączając kserokopię pisma oraz fragmentu rejestru pism wysyłanych przez przedsiębiorcę. Brak pisma w systemie ewidencji korespondencji przychodzącej oznacza dla strony, że zaginęło ono nie z jej winy, ale w trakcie dostarczania przez pocztę. Powołując się na brzmienie § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie zakresu danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazywać na żądanie właściwego organu udzielającego licencji lub zezwolenia (Dz. U. nr 117, poz. 1010), Spółka wywiodła, że aktualnie stosowane ceny i taryfy przewoźnik przekazuje na żądanie organu właściwego, na piśmie w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wezwania (§ 5 ust. 2). W toku kontroli, Spółka przedłożyła na żądanie kontrolującego m.in. cennik obowiązujący dla biletów jednorazowych oraz dla biletów miesięcznych. Wcześniej organ nie występował z żądaniem przedstawienia aktualnie obowiązujących przepisów. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sprawie nałożenia na przewoźnika kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji, organ wskazał, że z mocy art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, obowiązkiem przedsiębiorcy było zgłoszenie zmian wynikających z podjęcia aktu wewnętrznego Prezesa Zarządu P. w sprawie ustalenia cen biletów jednorazowych i miesięcznych w komunikacji autobusowej oraz innych ulgowych przejazdów, rozciągającego swą moc na wszystkie zezwolenia w zakresie przewozu, którymi ten przewoźnik się legitymuje. Według Kolegium, wobec stwierdzonego w kontroli problemowej przewoźnika, przeprowadzonej w dniu [...] r., wprowadzenia nowego cennika obowiązującego od 1 lipca 2012 r. oraz ustalenia w toku postępowania, że strona nie zgłosiła powyższego faktu właściwemu organowi, zasadne było nałożenie kary pieniężnej, na podstawie art. 93 ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania o wypełnieniu przez stronę ustawowego obowiązku powiadamiania organu o zmianach cennika, czemu dowodzić miałaby dołączona do akt sprawy kserokopia z wypisu dziennika korespondencyjnego przedsiębiorcy (wysyłka pod poz. 1093). Brak było bowiem jakiegokolwiek uwiarygodnienia tej wysyłki w postaci pieczęci operatora publicznego – Poczty Polskiej. Jak zauważył organ, sam fakt dokonania wpisu w dzienniku korespondencji nie jest tożsamy z jego wysłaniem, a nade wszystko z jej doręczeniem adresatowi. Realizacja obowiązku, z którego naruszeniem wiąże się sankcja administracyjna winna być dokonana ze szczególną starannością, a zatem przy doręczeniu za pośrednictwem poczty, co najmniej przesyłką poleconą, gwarantującą możliwość udowodnienia nadania w razie zaginięcia przesyłki. Kolegium nie podzieliło argumentacji Spółki, o obowiązku przewoźnika w zakresie przekazywania danych i informacji, sformułowanej w oparciu o powołany w odwołaniu przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. Jak zauważył organ odwoławczy, wskazane rozporządzenie stanowi uszczegółowienie normy wynikającej z art. 83 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, odnośnie obowiązku przedstawienia na żądanie organu, w określonym terminie informacji i dokumentów potwierdzających spełnienie wskazanych w ustawie i zezwoleniu warunków wykonywania zawodu przewoźnika. Jak stwierdziło Kolegium, przepis ten "nie pochłania" przepisu z art. 22b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który nakłada obowiązek zgłoszenia przez przewoźnika wyłącznie zmian danych objętych art. 22 tej ustawy, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, nie uzależniając tego obowiązku od uprzedniego wezwania uprawnionego organu. Według organu, nie zachodziła konieczność podnoszonego w odwołaniu, połączenia do wspólnego orzekania, spraw odnoszących się do trzech odrębnych zezwoleń na wykonywanie transportu drogowego, wobec wynikającego z art. 22 b ust. 1 ustawy, obowiązku dotyczącego każdego konkretnego zezwolenia. Przedsiębiorstwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium z dnia [...] r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty. Ponadto na podstawie art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, skarżąca Spółka wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że obecnie przepisy nie nakazują przesyłania korespondencji wyłącznie jako poleconej lub za potwierdzeniem odbioru. Wcześniej, wszelkie zmiany strona wysyłała organowi również listem zwykłym, na dowód czego przedłożyła kopie pism. Stwierdziła, że uznanie za niewiarygodne jej twierdzenia o wysłaniu przesyłki, a przyjęcie twierdzenia organu pierwszej instancji o jej nie dotarciu, było przejawem nierównoprawnego traktowania podmiotów. Zarzuciła ponadto organom obu instancji rozstrzygającym w sprawie, obrazę art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony, w sytuacji zaistniałej, dotyczącej rzekomego naruszenia obowiązków z art. 22b – w świetle powołanego wyżej przepisu, kara nie powinna przekraczać kary, jak za jedno naruszenie obowiązków. Za nietrafną i niezgodną z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, skarżąca Spółka uznaje interpretację przedstawioną w decyzji organu odwoławczego, że § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 117, poz. 1010), dotyczy uszczegółowienia innego zakresu obowiązków przewoźnika. Zdaniem strony, w art. 83 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie ma stwierdzenia, że powołane w nim informacje związane są z działalnością transportową, jak sugeruje organ w swej decyzji. Przedmiotowym przepis aktu wykonawczego uszczegóławia obowiązki przewoźnika w zakresie przekazywania aktualnie obowiązujących cen i taryf. Według skarżącej Spółki, przyjmując interpretację o obligatoryjnym obowiązku przesyłania cennika, trzeba byłoby założyć nieracjonalność działania ustawodawcy, gdyż byłby to martwy przepis, nie mający żadnego zastosowania, ponieważ odpowiednie organy posiadałyby wymagane informacje w zakresie stosowanych cen. Jednocześnie skarżąca Spółka podniosła, że wszystkie decyzje wydane (w trzech sprawach) przez Starostę, dotyczą tego samego zagadnienia - braku cennika. Decyzje te są, dla skarżącej, wyrazem wielokrotnego karania za to samo niedopełnienie obowiązku, które w żaden sposób nie wpływa na istotę wydanego wcześniej zezwolenia i według wiedzy strony, obecnie nie jest wykorzystywane do żadnych celów przez gminne i powiatowe organy samorządowe wydające zezwolenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów skargi, wymaga podkreślenia, że w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak ustalone kompetencje sądu administracyjnego sprawiają, że sąd ten nie może zastępować właściwych organów w rozstrzyganiu za nie spraw administracyjnych. Z tego względu żądanie skarżącej Spółki o umorzenie postępowania administracyjnego, z uwagi na art. art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, nie mogło odnieść zamierzonego skargą skutku. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie, jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] r., mocą którego, została utrzymana w mocy decyzja Starosty z dnia [...] r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 22b ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.). Stosownie do powołanego przepisu, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Wśród danych wymagających zgłaszaniu właściwemu organowi będą między innymi dotyczące cennika (art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym). W toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze, skarżąca Spółka kwestionowała stanowisko organów, co do braku zgłoszenia właściwemu organowi zmiany cenników do zezwolenia udzielonego stronie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym – nr [...]. Skarżąca zarzuciła organom obu instancji, wadliwą ocenę, że dowody przedstawione przez stronę nie potwierdzają spełnienia przez nią obowiązku określonego art. 22b ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena, dokonana przez organy orzekające w sprawie, nie potwierdza zarzutu strony w powołanym zakresie. Materiał dowodowy bez wątpienia spełniał wymogi służące pełnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego. W ślad za obowiązkiem wynikającym z art. 7 K.p.a., organ pierwszej instancji podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia, czy przesyłka ze stosownym zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2012 r., l.dz. [...] o zmianie cennika wraz z dołączonym zarządzeniem nr [...], które miały być, według twierdzeń strony, nadane listem zwykłym - wpłynęła do organu. Kontrola systemu ewidencji korespondencji przychodzącej El-Dok, prowadzonego przez Wydział Organizacji i Informacji Starostwa Powiatowego, wykluczyła złożenie takiego zawiadomienia przez Przedsiębiorstwo. Skarżąca Spółka nie przedstawiła dowodu mogącego potwierdzić, że doszło do skutecznego zawiadomienia organu o zmianie danych przewoźnika. Sugerowany przez stronę dowód w postaci kserokopii wypisu z dziennika korespondencyjnego, nie mógł w wiarygodny sposób potwierdzić okoliczności przez nią podniesionej. Nie negując wartości dowodowej wszelkich dostępnych źródeł (art. 75 K.p.a.), skuteczność nadania przesyłki, powinna być co najmniej potwierdzona pieczęcią operatora pocztowego, wskazującą datę odbioru przesyłki od nadawcy albo zaświadczeniem potwierdzającym złożenie pisma w biurze podawczym urzędu. Tego rodzaju potwierdzenia, brak jest w dokumentacji przedstawionej przez stronę. Pokreślenia wymaga, że to w interesie przewoźnika było wykazanie, że skutecznie złożył organowi stosowne zawiadomienie i to w sposób nie budzący wątpliwości. Wprawdzie ustawa o transporcie drogowym do wypełnienia obowiązków wynikających z jej art. 22b, nie wymaga od strony zawiadomienia organu za pomocą listu poleconego, jednakże nie uwalnia to przewoźnika od wykazania, że stosowne zawiadomienie zostało doręczone właściwemu organowi. Stosując praktykę doręczenia przedmiotowego zawiadomienia listem zwykłym, w sytuacji, gdy nie dotarło ono do adresata, ryzyko nieskuteczności jego złożenia obciąża przedsiębiorcę. Skarżąca nie przedstawiła wiarygodnego dowodu, mogącego potwierdzić dopełnienie ustawowo wymaganej czynności zawiadomienia organu właściwego o zmianie cennika. W tej sytuacji, dokonana przez organy ocena co do wiarygodności przedstawionych przez stronę dowodów, jest zgodna z prawem i oparta na przekonujących podstawach. Z tego względu zarzuty odnoszące się do wadliwości prowadzenia postępowania administracyjnego okazały się niezasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób wystarczający dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalał na podjęcie rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji uwzględnił oświadczenie strony oraz poddał analizie przedłożone przez nią dokumenty na potwierdzenie nadania przesyłki do organu. Dowody te organ poddał ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Kolegium, w ramach prowadzonego przed nim postępowania odwoławczego, również poddało ocenie materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, w tym wyjaśnienia i dowody przedstawione przez stronę. W takiej sytuacji należy przyjąć, że organy dopełniły wymogom procedury administracyjnej, wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca Spółka podniosła zarzut naruszenia w sprawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 22b ustawy o transporcie drogowym. Kierując się brzmieniem pierwszego z ww. przepisów, skarżąca wywiodła twierdzenie, że kara pieniężna nałożona na przewoźnika nie powinna przekraczać kary za jedno naruszenie obowiązków. Sąd nie podziela przekonania strony, że w przedmiotowej sprawie doszło, w powołanym przez nią zakresie, do naruszenia prawa. Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, suma kar wymierzonych Spółce z tytułu naruszeń prawa, stwierdzonych czterema odrębnymi decyzjami Starosty, wyniosła [...] zł, a zatem jest niższa od maksymalnej kwoty kary ([...]zł), jaka mogła być w takiej sytuacji wymierzona. Jednocześnie wysokość kary, jaka została wymierzona w niniejszym postępowaniu administracyjnym ([...]zł) mieści się w przedziale kar ([...]zł), jakie zostały przewidziane w art. 92 ust. 1 powołanej ustawy. Kara ta została wymierzona w sprawie naruszenia konkretnie określonego zezwolenia nr [...]. Naruszenia wynikające z obowiązków przewoźnika wynikających z innych udzielonych mu zezwoleń na podstawie ustawy o transporcie drogowym, stanowią odrębny przedmiot badania i rozstrzygania przez organ. Z tego względu zarzuty strony o wielokrotnym karaniu jej za niedopełnienie tego samego obowiązku są nietrafne. Sąd nie podziela poglądów strony skarżącej, prezentowanych na tle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie zakresu danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazywać na żądanie właściwego organu udzielającego licencji lub zezwolenia (Dz. U. Nr 117, poz.1010). Wbrew przekonaniu strony, powołany przepis wykonawczy uszczegóławia obowiązki przedsiębiorcy, jakie na nim spoczywają w przypadku, gdy organ właściwy stosuje procedurę nadzoru w sposób określony w art. 83 ust. 1. ustawy o transporcie drogowym. Obowiązek ten wynika z kompetencji organu właściwego do żądania od przewoźnika, aby przedstawił dokumenty potwierdzające spełnianie przezeń warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub w licencji. Natomiast obowiązek wynikający z art. 22b ustawy o transporcie drogowym, którego naruszenie jest objęte przedmiotem sprawy, powstaje w warunkach przez prawo określonych (z mocy prawa), a sprowadza się do konieczności zgłaszania organowi, który udzielił zezwolenia, informacji o wszelkich zmianach danych dołączonych uprzednio do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Wykładnia semantyczna niniejszej regulacji wskazuje jednoznacznie, że przewoźnik powinien zgłaszać zmiany na piśmie, w terminie 14 dni od daty powstania takich zmian. Zgłoszenie, o którym mowa w art. 22b ust. 1, ma charakter czynności materialno-technicznej, której celem jest uaktualnienie akt sprawy znajdującej się w organie udzielającym zezwolenia (patrz. R. Stachowska. Ustawa o transporcie drogowym Komentarz. Opubl. w Lex/el., 2012 nr 126082). Reasumując Sąd nie dopatrzył się w okolicznościach sprawy naruszeń prawa procesowego, które mogłyby skutkować eliminacją zaskarżonej decyzji. Również merytoryczna ocena rozstrzygnięcia organów obu instancji, oparta o pełne ustalenia stanu faktycznego sprawy, potwierdziła jego zgodność z podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd działając, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.