II SA/Sz 1172/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wznowienia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e : Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] r., nr [...], udzielił M. M.-R. pozwolenia na dobudowę garażu z tarasem do budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zmienił swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...] w ten sposób, że włączył doń aneks nr [...] uwzględniający zmiany wprowadzone do projektu podstawowego polegające na dobudowie pomieszczeń mieszkalnych nad realizowaną dobudową garażu do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], według projektu opracowanego w [...] r. W wyniku dokonania oględzin realizowanego obiektu i stwierdzenia prowadzenia robót budowlanych w sposób niezgodny z projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wstrzymał roboty polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że budowa realizowane jest z istotnymi odstępstwami od dokumentacji polegającymi na zamontowaniu w elewacji [...] drzwi balkonowych na taras w miejsce projektowanego okna, zastąpieniu okna [...] oknem [...] o zwiększonych wymiarach w elewacji [...], oraz nie wykonaniu [...] otworów okiennych na poddaszu w elewacji [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi – M. M.-R. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W tym celu zobowiązał inwestora do przedłożenia do dnia [...] r.: 1. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym osoby legitymującej się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, stwierdzającym prawidłowość ich wykonania, oraz 2. projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonego przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane wraz z wymaganymi uzgodnieniami, w tym ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości. Uznając, że M. M.-R. wykonała nałożone nań obowiązki wynikające z orzeczenia z dnia [...] r., Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...], udzielił M. M.-R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego, [...]rodzinnego, położonego w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] r. M. M. i Z. M. złożyli do Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o uchylenie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., udzielającej M. M.-R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] wskazując, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...] z dnia [...] r., sygn. akt [...], stali się współwłaścicielami nieruchomości objętej inwestycją po zmarłym M. M., o którym to fakcie inwestor nie powiadomił organu. M. M.-R. nie uzyskała również ich zgody na przeprowadzenie planowanych robót budowlanych. Uwzględniając powyższe okoliczności, Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wznowienia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, [...]rodzinnego, położonego przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., nr [...], udzielającej M. M.-R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], gdyż w wyniku jej wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdził wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że orzeczenie z dnia [...] r. udzielające M. M.-R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zostało wprawdzie wydane z naruszeniem prawa, lecz na podstawie aktualnej informacji z bazy danych ewidencji gruntów i budynków Urzędu Miejskiego, w której jako wieczyści użytkownicy nie występowali M. M. i Z. M. Przedmiotowe pozwolenie na wznowienie robót budowlanych obejmowało wykonanie robót wykończeniowych, które zostały już na obecną chwilę zakończone. Pomimo tego, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wzięli udział w przeprowadzonym postępowaniu, w wyniku czego nastąpiło naruszenie prawa materialnego, organ stanął na stanowisku, że na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji jeśli w wyniku jej wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji na wznowienie robót. A. M., Z. M. i M. M. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 i 7 k.p.a. i przywrócenie funkcji wspólnej budynku, tj. korytarza z dojściem do piwnicy, do stanu pierwotnego poprzez korektę planów rozbudowy przez inwestora M. R. uzgodnienionej ze wszystkimi współwłaścicielami budynku przy ul. [...] (art. 145 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a.). Uzasadniając swoje żądanie strony odwołujące się podniosły, że nieruchomość położona przy ul. [...] w [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym [...]rodzinnym z lokalem nr [...] na parterze, którego właścicielem jest M. R. (KW nr [...]) oraz z lokalem nr [...] będącym własnością A. M. (KW [...]). Udziały we wspólnych częściach budynku są równe w stosunku do powierzchni poszczególnych lokali. Wydanie zgody na roboty budowlane przy ul. [...] przez Inspektora Nadzoru Budowlanego dla inwestora – M. R. nie polegało na rozbudowie budynku lecz na dobudowaniu części mieszkalnej nad garażem. Całość budowy posiada odrębne fundamenty i nie jest związana na stałe z dotychczasowym budynkiem stanowiąc odrębna bryłę, którą łączy z budynkiem korytarz. Autor projektu dobudowanego do zewnętrznej ściany budynku mieszkalnego garażu wraz z pokojem mieszkalnym, nie uwzględnił części wspólnych budynku. M. R., działając dla własnych korzyści, nie poinformowała autora projektu, że korytarz przy wejściu do piwnicy, zgodnie z księgą wieczystą jak i Aktem Notarialnym, Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] r., nie należy do lokalu nr [...] zajmowanego przez inwestora lecz stanowi powierzchnię wspólną budynku. Strony odwołujące się podkreśliły, że w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych w dotychczasowym korytarzu stanowiącym część wspólną budynku wstawiono ściankę działową oddzielającą parter budynku od piętra. W ten sposób, dla użytkowników mieszkania nr [...], zamknięty został dostęp do piwnic, tym samym niwecząc możliwość korzystania z nich. Fakt ten stanowi naruszenie prawa własności. W dalszej części odwołania strony wskazały, że po śmierci M. M., wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] w dnia [...] r., prawo współwłasności do lokalu nr [...], dodatkowo, oprócz żony A. M., nabyły jego dzieci: M. R., Z. M., J. M. i M. M. – każde w części [...] spadku. Zdaniem stron odwołujących się, zaakceptowany przez Inspektora Nadzoru Budowlanego projekt jest niezgodny z prawem, narusza prawo do części wspólnych budynku (korytarza) i nie uzyskał wymaganej akceptacji współwłaścicieli budynku. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego decyzja z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, po wykonaniu przez inwestora czynności. określonych w decyzji z dnia [...] r. nakazującej, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z prowadzoną rozbudową, wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Te istotne odstępstwa, według protokołu z oględzin, polegały na: - zamontowaniu okna [...], zamiast [...], w elewacji [...], - zamontowaniu drzwi balkonowych wychodzących na taras, zamiast okna, w elewacji [...], - niewykonaniu [...] okien na poddaszu - w elewacji [...], - zamontowaniu w dachu [...] okien połaciowych. Zdaniem organu odwoławczego, dokonane istotne odstępstwa nie naruszają interesu współwłaścicieli. Połączenie istniejącego budynku mieszkalnego z częścią dobudowaną, o zmianę którego wnoszą w odwołaniu strony, zostało wykonane na podstawie i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., dotyczącej dobudowy pomieszczeń mieszkalnych nad realizowaną dobudową garażu, na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wszczęciem postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego, według organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie ograniczył się w zaskarżonej decyzji do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., nie uchylając jej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na wyżej opisaną decyzję J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., udzielająca M. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a. Uchybienia tego nie sanuje stwierdzenie organu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. J. M. zauważył, że w aktach sprawy brak jest chociażby notatki stwierdzającej przyczyny niezapewnienia przez organ czynnego udziału stronom, i to nie tylko przez organ pierwszej instancji, ale również przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy wprawdzie stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jednakże twierdzenia tego nie poparł jakąkolwiek analizą stanu faktycznego czy prawnego. Organ w szczególności nie podał na jakich okolicznościach faktycznych oparł arbitralne twierdzenie, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania odpowiadałaby decyzji dotychczasowej. Temu twierdzeniu przeczą zasady Kodeksu postępowania administracyjnego jak i wynikające z Prawa budowlanego. Postępowanie organów administracji doprowadziło nie tylko do niemożności uczestniczenia przez uczestników w postępowaniu, ale również i pozbawiło ich możliwości wniesienia istotnych zastrzeżeń do projektu rozbudowy. Zdaniem skarżącego, dotychczasowe postępowanie wykazało, że inwestor w sposób istotny odstąpił od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezgodne z prawdą jest stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakoby te istotne odstępstwa nie naruszały interesu współwłaścicieli. Skarżący podkreślił, że wykonane roboty doprowadziły do konfliktów w związku z brakiem możliwości swobodnego, nieograniczonego i bezspornego korzystania z piwnicy. Jednocześnie J. M. podał, że A. M. umową darowizny sporządzoną w formie aktu notarialnego, dnia [...] r. darowała mu swój udział we współwłasności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. J. M. podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty dodając, że przyjęcie przez organy jakoby inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy faktycznie takiego prawa nie posiadał, stoi w sprzeczności z art. 199 kc. Swoje stanowisko w sprawie wyraziła również uczestniczka postępowania – M. R. wraz z mężem P. R. Pismem z dnia [...] r. M. R. poparła stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedstawiając stan faktyczny związany z konsekwencją przeprowadzonych robót budowlanych oraz motywy jakimi kierowała się realizując kwestionowaną przez skarżącego ścianką podała jednocześnie, iż A. M. odwołała swą darowiznę na rzecz J. M. z powodu rażącej niewdzięczności obdarowanego i wystąpiła do Sądu Okręgowego w [...] z pozwem o zobowiązanie skarżącego do przeniesienia na nią własności darowanego udziału w przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie w tej sprawie toczy się pod sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zważył co następuje. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi stała się decyzja oparta na art. 151 § 2 k.p.a. kończąca postępowanie prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie jego wznowienia. Instytucja wznowienia postępowania stwarzając możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną z istoty stanowi postępowanie zależne od postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek wniosku M. M. i Z. M. o wznowienie postępowania popartego dowodem w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt [...], zgodnie z którym kolejnymi współwłaścicielami budynku przy ul. [...] w [...] stali się Z. M., J. M. i M. M., uznał, że zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. W związku z tym powołując się na przesłankach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] r., wznowił postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] r. udzielającą M. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Postępowanie to powinno prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy z uwzględnieniem przyczyn wznowienia postępowania. Z uwagi na podstawę wznowienia postępowania, którą stała się okoliczność nie brania przez M. M., Z. M. i J. M. udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] r., obowiązkiem organu było zbadać, czy uchybienie to mogło mieć wpływ na wydanie w/w decyzji. Orzeczenie z dnia [...] r., nr [...] udzielające M. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, oparte na art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), podjęte zostało po stwierdzeniu przez Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonania przez inwestora czynności nakazanych mu decyzją z dnia [...] r. W związku z tym, że treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] r. zależna była od wypełnienia przez M. R. obowiązków nałożonych nań decyzją z [...] r., należało ocenić, czy przez pryzmat tej zależności wpływ na wynik sprawy mógł mieć fakt pominięcia w postępowaniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W tym miejscu zasadne stało się przywołanie treści decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Orzeczeniem tym, celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, nałożono na M. R. obowiązek przedłożenia: 1) inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót wraz z orzeczeniem technicznym osoby legitymującej się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, stwierdzającym prawidłowość ich wykonania, oraz 2) projektu budowlanego na dokończenie robót budowlanych związanych z rozbudową przedmiotowego obiektu zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonego przez osobę uprawnioną, zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane wraz z wymaganymi uzgodnieniami, w tym ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości. Pozostawiając poza oceną trafność zakresu przedmiotowego tejże decyzji, która nie będąc bezpośrednio objęta wznowieniem postępowania posiada przymiot ostateczności wywołując określone skutki prawne, należy podkreślić, że nałożyła ona na inwestora m.in. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości. Decyzja ta, w treści niezmienionej od momentu jej wydania ([...] r.), wiąże nie tylko strony ale i organy prowadzące sprawę. Skoro zrealizowanie obowiązku uzgodnienia projektu budowlanego na dokończenie inwestycji stanowiło jeden z niezbędnych warunków do podjęcia decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym), to należało zbadać, czy wobec ujawnienia faktu istnienia innych współwłaścicieli nieruchomości, była podstawa do wydania decyzji tożsamej z decyzją z dniu [...] r. W oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że przyjęcia, iż inwestor – M. R. wypełniła wszystkie obowiązki wynikające z decyzji z dnia [...] r., było nieuzasadnione. M. R. nie przedłożyła wymaganych tą decyzją uzgodnień ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości. Niewłaściwie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie wystąpiła sytuacja o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Wobec tego, że inwestor nie przedstawił zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, tj. M. M., Z. M. i J. M., to niezależnie od zakresu robót objętych decyzją z dnia [...] r. i poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wstrzymującym roboty budowlane, brak było podstaw do uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji z dnia [...] r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy wziąć pod uwagę wskazane uwagi gwarantując wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu łącznie z wypełnieniem dyspozycji płynącej z art. 10 § 1 k.p.a., który niezależnie od subiektywnego uznania celowości tego działania, obliguje zarówno organy I jak i II instancji do jego stosowania przed każdorazowym wydaniem decyzji. W prowadzonym postępowaniu należy również zwrócić uwagę na ewentualne skutki postępowania prowadzonego z inicjatywy A. M. przed Sądem Okręgowym w [...] w sprawie o sygn. [...], której wpływ może mieć znaczenie na udział w postępowaniu A. M. Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały w oparciu o niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.