II SA/Sz 1173/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Alicja Polańska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata H. C. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Prezydent Miasta, decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 7 ust. 1, 1a i 5, art. 6 ust. 1 i 10, art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), po rozpatrzeniu wniosku przyjętego w dniu [...] r. przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie w tym [...] zł ryczałtu na zakup opału. Odwołując się od ww. decyzji R. S. wniósł o jej uchylenie i przyznanie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak ciepłej wody. W ocenie skarżącego Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, bezprawnie z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji, zaniżyła ekwiwalent pieniężny za brak ciepłej wody z 30 kWh na 20 kWh. W dalszej części odwołania R. S. zwrócił się do Kolegium o nieuwzględnienie art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które są sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przy ustalaniu prawa i wysokości dodatków mieszkaniowych. Zdaniem odwołującego się tym samym nie mają zastosowania przy ustalaniu dodatków mieszkaniowych przepisy § 1 pkt 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 2 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych Kolegium podało, iż wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł, zatem dodatek przysługujący R. S. wynosi [...] zł. Odnosząc się do zarzutu obniżenia naliczenia ryczałtu za brak centralnej instalacji ciepłej wody, Kolegium podało, że do wydatków na mieszkanie można doliczyć ryczałt za brak cw. - zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817). Skarżący mieszka sam, a jego lokal mieszkalny nie jest wyposażony w centralną instalację ciepłej wody, dlatego też doliczono ryczałt w wysokości [...] zł, co stanowi równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej wg rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. W jego ocenie zmniejszenia z 30 kWh na 20 kWh dokonano bezprawnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. W dalszej części R. S. wniósł o nieuwzględnienie art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, które są sprzeczne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przy ustalaniu prawa i wysokości dodatków mieszkaniowych. Zdaniem skarżącego tym samym nie mają zastosowania przy ustalaniu dodatków mieszkaniowych przepisy § 1 pkt 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. Nadto, w ocenie skarżącego cyt. "sprawy dotyczące dochodów Polaków i Polek, którzy nie mają środków finansowych na podstawową egzystencję, powinny być kształtowane przez Konstytucję i ustawy zgodnie z zasadami (...) i prawem Demokratycznego Państwa Prawa (...)". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. skarżący wniósł aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2) czy stosowanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawach dodatków mieszkaniowych jest zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji i podstawową zasadą konstytucyjną podziału władz na ustawodawczą, wykonawczą, sadownicza i równoważenia się tych władz, 3) czy przymus adwokacki w sądowym postepowaniu odwoławczym przed NSA, tj. m.in. od orzeczeń kończących postępowanie w I instancji, tj. od wyroku, postanowienia kończącego postepowanie, jest zgodny z Konstytucją, 4) czy art. 175 i art. 194 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. są zgodne z Konstytucją, 5) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne przepisy na podstawie, których adwokaci wydają tzw. opinie prawne, które kończą postępowanie sądowe i adwokaci wcielają się w rolę sądu nawet wbrew stanowisku mocodawcy są zgodne z Konstytucją w szczególności z podstawową zasadą konstytucyjną podziału władz na ustawodawczą, wykonawczą, sadownicza i równoważenia się tych władz. Powyższych wniosków Sąd nie uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd, że decyzja prawa nie narusza Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) – dalej zwana "ustawą". Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, a także od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). W ocenie Sądu nie budzą żadnych wątpliwości ustalenia organów, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego. W tym zakresie stanowisko organów i skarżącego są zbieżne. Sporną kwestią miedzy stronami stał się sposób ustalenia ryczałtu na zakup opału, który stanowi wydatek będący podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. Treść tego przepisu nie uległa zmianie od dnia wydania uchylonej decyzji ostatecznej, w szczególności nie została zmieniona wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Przepis ten jednoznacznie określa sposób ustalania ryczałtu na zakup opału. W tym miejscu zasadnym jest również wskazać, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust.1 Konstytucji RP). W dacie orzekania przez organy obu instancji obowiązywało ww. rozporządzenie Rady Ministrów, w szczególności treść § 3 ust. 2. Chybiony jest zatem zarzut stawiany skargą o bezprawności działania organu. Przekonanie skarżącego, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, skoro wcześniejszy akt wykonawczy określał korzystniejszy ryczałt (30 kilowatogodzin), jest błędne. W prawie administracyjnym co do zasady nie obowiązuje bowiem reguła stosowania przepisu dającego stronie korzystniejsze uprawnienie, jeżeli przepis ten nie obowiązuje w chwili orzekania. W ocenie Sądu, ustalenie wysokości ryczałtu należy do kompetencji Rady Ministrów działającej na podstawie upoważnienia ustawowego, a z treści ustawy o dodatkach mieszkaniowych zawierającej to upoważnienie nie wynikają takie normy, które ograniczałyby prawodawcę w kształtowaniu wysokości tego ryczałtu w zależności od aktualnie realizowanej polityki społeczno-gospodarczej i założeń pomocy społecznej państwa. Odnosząc się do stanowiska skarżącego o niekonstytucyjności ww. przepisów o dodatkach mieszkaniowych oraz upoważnienia dla Rady Ministrów zawartego w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy i sformułowanego wniosku o zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd nie podzielił opinii skarżącego w tym zakresie i nie dostrzegł potrzeby wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.Nr 102, poz. 643 ze zm.). Należy podkreślić, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, publ. LEX nr 236849). Składowi orzekającemu znany jest również pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1192/07 z dnia 9 lipca 2008 r. W uzasadnieniu tym NSA wskazał m.in., że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt P 4/05 ogłoszonego w Dzienniku Ustaw z dnia 18 maja 2006 r., Nr 84 poz. 587) jest derogacja całego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. z dniem ogłoszenia tego wyroku w Dzienniku Ustaw, ponieważ: "Uznanie za sprzeczny z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, zawierającego delegację do wydania rozporządzenia powoduje, iż także wydany na jego podstawie akt wykonawczy dotknięty jest tą samą wadą i jego przepisy nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji." Rozpoznając niniejszą sprawę skład orzekający inaczej zrozumiał wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, uważając, iż konsekwencją tego wyroku jest wyłącznie derogacja tych przepisów rozporządzenia, które wymienione były w pytaniach prawnych przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu i które zostały wymienione w sentencji tegoż wyroku. Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności z Konstytucją ustanowionej przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady przymusu adwokackiego przy wnoszeniu skargi kasacyjnej od orzeczeń kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Stosownie bowiem do postanowień art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tut. Sądem sprawy, dlatego zostały uznane jako niezasadne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw musiała ulec oddaleniu, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 250 w/w ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).