II SA/Sz 1176/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...]. w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu [...] r. R. B., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] zgłosił Staroście pracę geodezyjną, której celem była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych, na działkach ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu Ł. gmina B. Powyższa praca została zaewidencjonowana pod numerem [...]. W dniu 17 sierpnia 2015 r. do Starostwa wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu ww. pracy geodezyjnej, do którego załączono operat techniczny z jej wykonania. Przedłożona dokumentacja została zweryfikowana negatywnie, a wyniki tej weryfikacji zawarto w protokole z dnia 25 sierpnia 2015 r., wskazując na konieczność wykonania całości prac w obowiązującym układzie 2000, na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2015 poz. 520 ze zm.), w związku z § 15.1 (Dz. U. z 2012 poz. 1247) w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych. Jednocześnie w punkcie 5 protokołu weryfikacji stwierdzono nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów obowiązującego prawa - art. 3 ust.5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.p.g.k.", § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 poz. 1247), oraz § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Po zapoznaniu się z wynikami weryfikacji R. B. pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. zwrócił dokumentację bez naniesienia zmian wskazując, że przekazane wyniki prac są zgodne z przepisami prawa. Wyjaśnił, że: - o obowiązku stosowania przewidzianego w § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych, układu współrzędnych "2000" dowiedział się dopiero z przekazanego mu (najprawdopodobniej 17 sierpnia 2015 r.) protokołu weryfikacji z 12 sierpnia 2015 r. dotyczącego pracy o id.: [...], w którym widniała uwaga: "do stosowania w następnych opracowaniach", - w ramach pracy geodezyjnej dotyczącej przeliczenia osnowy pomiarowej z układu "1965" do układu "2000" (operat [...]), prawidłowo przeliczono jedynie niewielką część punktów osnowy - część punktów przetransformowano i dlatego nie mogą być wykorzystywane do prac geodezyjnych (nie mają określonego średniego błędu położenia), pozostałych punktów nie przeliczono w ogóle; dodatkowo "na obiekcie Ł., aby prawidłowo przeliczyć istniejącą osnowę pomiarową musiałbym zakupić licencję na osiem punktów osnowy pomiarowej - nie ma na to jego zgody"; - wykonywanie obliczeń w układzie "1965" i późniejsza transformacja otrzymanych współrzędnych do układu "2000" jest prawidłowa - potwierdziły ją przeprowadzone wcześniej analizy, a organ w poprzednich opracowaniach nie negował takiego postępowania; - na takie postępowanie zezwalają mu zapisy § 6 ust. 1 i § 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. R. B. oświadczył ponadto, że dochował zasady opracowania wyników pomiarów zawartych w § 70 rozporządzenia w sprawie standardów i jednocześnie zwrócił uwagę, że w protokole nie wskazano konkretnego naruszenia powyższego przepisu. Organ II instancji wyjaśnił następnie, że Starosta, nie uwzględniając stanowiska R. B. z dnia 28 sierpnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i decyzją z dnia [...]r., znak: [...] odmówił jej przyjęcia do pzgik. Od decyzji tej R. B. złożył odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "ZWINGiK", który rozpatrując powyższe odwołanie dopatrzył się uchybień formalnych w rozstrzygnięciu Starosty i decyzją z [...] r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na szereg okoliczności, które w jego ocenie wymagały wyjaśnienia przez organ I instancji, wymieniając je w sześciu punktach. Wyjaśnienia zdaniem ZWINGiK wymagało, czy Starosta domagał się od R. B. wykonania pracy w dwóch układach współrzędnych, a jeżeli tak, to jakie były ustalenia co do przekazywania wyników prac geodezyjnych do zasobu i czy wykonawca postąpił zgodnie z tymi ustaleniami. Ponadto wskazano na konieczność odniesienia się do kwestii kompletności przekazywanej do zasobu dokumentacji, w odniesieniu do braku udokumentowania wszystkich obliczeń współrzędnych pomierzonych punktów sytuacyjnych. W ocenie organu II instancji Starosta nie wyjaśnił także w sposób jednoznaczny na czym polegała nieprawidłowość dotycząca sporządzenia prac w nieobowiązującym układzie współrzędnych i nie przesądził, czy dane, którymi posługiwał się R. B. są zgodne z danymi zgromadzonymi w państwowym zasobie geodezyjnym. Zdaniem organu odwoławczego Starosta nie wskazał jednoznacznie na obowiązek geodety dostarczenia materiału dowodowego w odniesieniu do przedłożonej pracy geodezyjnej, przesądzającego o sygnalizowanych błędach w zakresie przeliczenia osnowy szczegółowej i pomiarowej do układu "2000". W punkcie szóstym wymieniono kwestie, do których Starosta powinien się szczegółowo odnieść odmawiając przyjęcia pracy do zasobu. R. B. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zrealizowaniu wytycznych organu odwoławczego, Starosta decyzją z dnia [...] r. ponownie odmówił przyjęcia do pzgik zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez R. B. w ramach pracy geodezyjnej o id. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji tej Starosta dokonując analizy całości materiału dowodowego, w tym operatu technicznego odniósł się do nieprawidłowości wykazanej w protokole weryfikacji, jak również dopatrzył się innych braków i nieprawidłowości w pracy geodezyjnej id. [...]. W szczególności podtrzymał swoje stanowisko dotyczące nieprawidłowości polegającej na wykonaniu niniejszej pracy w nieobowiązującym układzie współrzędnych "1965" i wskazał, że Wykonawca: - nie zastosował się do zaleceń z 12 sierpnia 2015 r. przygotowanych do niniejszej pracy, których treść była mu znana (fakt ten potwierdził swoim popisem) i które obowiązywały go w chwili weryfikacji niniejszej pracy geodezyjnej, - operat nie jest kompletny, brak w nim: dzienników pomiarowych i obliczeń w obowiązującym układzie "2000", jak i informacji w jaki sposób wykonawca przeliczył współrzędne z układu "1965" na układ "2000" (transformacji), - wykonawca nie uzasadnił przyczyn stosowania układu "1965", w tym wykazywanej w ustosunkowaniu z 28.08.2015 r. nieprawidłowości materiałów zgromadzonych w pzgik w C. Starosta wyjaśnił w decyzji, że w prowadzonym systemie (informatycznym) nie wszystkie współrzędne szczegółowej osnowy geodezyjnej jak i osnowy pomiarowej mają poprawne wartości współrzędnych, dlatego wykonawca zgodnie z zaakceptowanymi zaleceniami z dnia 12 sierpnia 2015 r. winien był wykorzystywane współrzędne osnowy pomiarowej i szczegółowej zweryfikować z operatami nr [...]. Organu I instancji wskazał ponadto, że R. B. prawidłowo wykorzystał do dalszego opracowania dane z operatu [...] - pomiar powykonawczy" - tj. współrzędne punktów osnowy [..], jak i że ww. osnowa została prawidłowo dowiązana do poziomej osnowy geodezyjnej w ramach prac [...]. R. B. w odwołaniu od decyzji Starosty zarzucił, że jest ona bezprawna, ponieważ podjęta została w oparciu o nieprawomocną, zaskarżoną do WSA w S., decyzję organu II instancji z dnia [...] r., znak: [...]. W ocenie Skarżącego weryfikacja przeprowadzona w dniu [...] r. jak i bezprawna ponowna weryfikacja dokumentacji operatu technicznego o id. [...] w ramach decyzji, bez podania podstawy prawnej, w sytuacji, gdy przepisy prawa dopuszczają tylko jednokrotną weryfikację, nie są wynikiem merytorycznych rozstrzygnięć lecz wykonaniem założonego celu - zemsty i uniemożliwienia mu prowadzenia działalności gospodarczej, jako kary za zarzucanie Staroście nieprawidłowości. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii związanych z wykonalności decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia wskazując, że decyzji tej przysługuje walor ostateczności - co więcej, zasadą jest, iż decyzje ostateczne podlegają wykonaniu. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej ma charakter wyjątkowy i odbywa się wyłącznie w trybie art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 - j.t. z późn. zm.), które w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Dalej ZWINGiK przytoczył treść obowiązujących przepisów, dokonał ich wykładni i wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do pzgik wyników pracy geodezyjnej o id. [...], w tym również słuszność wykazanych w decyzji Starosty nieprawidłowości dotyczących przedłożonej przez R. B. dokumentacji geodezyjnej. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organ II instancji podzielił stanowisko Starosty w przedmiocie wykonania pracy w nieprawidłowym układzie współrzędnych wyjaśniając, że z obowiązujących przepisów wynika, iż podstawą wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych są osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych (art. 3 ust. 1 ustawy Pgik). System ten (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sytemu odniesień przestrzennych) stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej. Przy czym, na potrzeby wykonywania map (w skalach większych od 1:10 000), w szczególności ewidencyjnej i mapy zasadniczej, stosuje się układ współrzędnych "PL-2000". Dalej organ odwoławczy przytoczył § 56 rozporządzenia w sprawie standardów i wyjaśnił, że wykonawca zobowiązany jest nie tylko do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych w państwowym systemie odniesień przestrzennych, ale także do utworzenia roboczej bazy danych obiektów przestrzennych (§ 63 ust. 1 pkt. 2 rozp.w sprawie standardów), na podstawie zbiorów danych pozyskanych z pzgik oraz przetworzonych danych obserwacyjnych uzyskanych w wyniku pomiarów, i ostatecznie do przekazania do pzgik danych wygenerowanych z tej bazy (obowiązek wynikający z § 71 ust. 2 pkt. 6 rozp. w sprawie standardów) - w układzie "2000". Organ wskazał, że wykonawca w ramach pracy o id. [...] przekazał do zasobu geodezyjnego wykazy współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie "1965/3" i "2000/5", przy czym opracowanie wyników pomiarów sytuacyjnych - przetworzenie danych obserwacyjnych uzyskanych w wyniku pomiaru terenowego do zbioru współrzędnych prostokątnych płaskich, następuje jedynie w nieobowiązującym systemie odniesień przestrzennych, układzie "1965". Podzielił stanowisko Starosty, że wykorzystane przez geodetę dane dotyczące osnowy pomiarowej są zgodne z danymi z zasobu tj. operatami [...] (pomimo, że dokumenty te nie były udostępnione wykonawcy w ramach ww. pracy), co świadczy jedynie o poprawnie wykonanym pomiarze terenowym i obliczeniu współrzędnych szczegółów sytuacyjnych w nieobowiązującym układzie "1965". W ocenie organu odwoławczego samo przekazanie do zasobu współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie "2000" i stwierdzenie wykonawcy w ustosunkowaniu do negatywnego protokołu, że obliczenia wykonuje w układzie 1965 i wyniki transformuje do układu 2000, nie może być uznane za spełnienie obowiązku wynikającego z powyżej przywołanych przepisów prawa. ZWINGiK nie uznał również za usprawiedliwioną przyczynę niezastosowania w niniejszej pracy układu "2000", wykazywanych w stanowisku do protokołu weryfikacji nieprawidłowości w materiałach pzgik w C. Okoliczność ta nie została bowiem poparta przez wykonawcę stosowną dokumentacją potwierdzającą taką negatywną ocenę wykorzystanej do niniejszej pracy osnowy geodezyjnej. Podkreślił, że obowiązujące przepisy obligują wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych do przeprowadzenia analizy pozyskanych materiałów pzgik, a w szczególności § 6 ust. 1 rozp. w sprawie standardów (na który to powołał się Starosta i sam Wykonawca w ustosunkowaniu do negatywnego protokołu), a który stanowi, że do wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały pzgik, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę tych prac, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Ponadto zgodnie z § 71 ust. 7 pkt. 6 rozp. w sprawie standardów w sprawozdaniu technicznym w ramach opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac należy m.in. wskazać zakres wykorzystanych materiałów pzgik. Tymczasem z dokumentacji przekazywanej do zasobu nie wynika nawet z jakiej pracy geodezyjnej pochodzi wykorzystywana osnowa pomiarowa. Organ podkreślił, że błędy w materiałach pzgik (ich niedokładność, nieaktualność czy niekompletność) nie zwalnia wykonawcy z obowiązku wykonywania pracy geodezyjnej z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Zauważony problem z dokładnością osnowy wykonawca winien był zatem jednoznacznie wskazać już w dokumentacji pracy geodezyjnej id. [...], a przede wszystkim zastosować takie materiały pzgik i metody pomiaru (technologie pomiarowe), które zapewnią uzyskanie danych obserwacyjnych z wymaganą dokładnością i pozwolą na określenie współrzędnych mierzonych punktów sytuacyjnych w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Tymczasem przedłożona dokumentacja (operat techniczny), nie wskazuje na brak możliwości wykonania pracy na podstawie pozyskanych z zasobu materiałów. Kolejnym ważnym, w ocenie organu odwoławczego, aspektem przemawiającym za tym, że dokumentacja nie mogła być przyjęta do pzgik jest jej niekompletność, wynikająca z niewłaściwego udokumentowania pracy. Organ wyjaśnił, że w operatach technicznych o id.: [...], [...] występują wzajemne odwołania do sporządzonych dokumentów (w szczególności z opracowania wykonanych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych), co powoduje, że nie przyjęcie jednej dokumentacji do pzgik, wyklucza automatycznie przyjęcie drugiej. Takie postępowanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 12 ust. 2, art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1). Wykonawca zgłaszając dwie odrębne prace, o różnych celach/zakładanych wynikach pracy (mapa do celów projektowych, geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych), choć o częściowo pokrywających się zakresach, zobligowany jest do przekazania do zasobu dwóch odrębnych i kompletnych dokumentacji, które później podlegają niezależnej weryfikacji organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Choć Wykonawca przekazał do Starostwa dwa odrębne zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych (dołączone do operatów technicznych) i wskazał w nich, że prace geodezyjne objęte zgłoszeniem (zarówno o id.: [...], jak i o id. [...]) zostały wykonane w całości, to w ramach pracy o id. [...], pomiar wysokościowy przyjęto z równolegle wykonywanej pracy o id. [...], tj. dokumentacji nieprzyjętej do zasobu. W pracy o id: [...] na "mapie sygnalizacji zmian" następuje odwołanie do wyników pracy o id: [...], tj. dokumentacji nieprzyjętej do zasobu. ZWINGiK podzielił również stanowisko Starosty w przedmiocie uchybień i braków w dokumentacji technicznej o id. [...], które pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów i których to skarżący nie kwestionował w odwołaniu od decyzji. W szczególności dotyczy to wykonania pomiaru sytuacyjnego: - metodą biegunową niezgodnie z § 33 ust. 5 rozp. w sprawie standardów - odległość stanowiska "s2" do punktu osnowy pomiarowej nr [...] wynosi 33.30 m (a przy pomiarze kierunków niezbędne jest wykonanie obserwacji na co najmniej dwa punkty nawiązania położone w odległości nie mniejszej niż 40 m od stanowiska instrumentu), - metodą ortogonalną szczegółów I grupy dokładności (narożników budynków nr [...] (na szkicu nr [...]), jak elementów sieci uzbrojenia terenu) niezgodnie z § 34 ust.2 rozp. w sprawie standardów - dokonano go w oparciu o linię pomiarową wyznaczoną przez szczegóły I grupy (a nie punkty osnowy geodezyjnej, sytuacyjnej lub punkty wyznaczone na bokach tych osnów). Ponadto nie wykonano pomiaru kontrolnego szczegółów I grupy dokładności (tj. elementów sieci uzbrojenia terenu (bezpośrednio dostępnych do pomiaru)), co stanowi naruszenie § 29 ust. 3 rozp. w sprawie standardów, a spis dokumentów - "zawartość operatu", nie zawiera wszystkich danych określonych vi § 71 ust. 3 pkt. 1, 4, 5 rozp. w sprawie standardów (brak nazwy wykonawcy, daty sporządzenia oraz imienia i nazwiska, podpisu osoby sporządzającej). Dalej organ wskazał na to, że sprawozdanie techniczne nie zawiera wszystkich informacji wyszczególnionych w § 71 ust. 7 pkt. 4, 6, 8 rozporządzenia w sprawie standardów (niedostateczny opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, w szczególności dotyczący zakresu wykorzystania materiałów pzgik, oraz zastosowanych technologii i metod pomiaru - w szczególności mając na uwadze złożone przez Wykonawcę wyjaśnienia w piśmie z 28.08.2015 r.), na mapie wywiadu nie uwidoczniono wszystkich elementów, które podlegały pomiarowi tj.: sieci uzbrojenia terenu, co jest niezgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, na szkicu polowym nie wyszczególniono elementów, o których mowa w punkcie nr 2 § 71 ust. 5 rozporządzenia w sprawie standardów (wyników pomiarów liniowych, w tym pomiarów kontrolnych, niewykazanych w dzienniku pomiarowym), na szkicu polowym nie zastosowano symboli graficznych zgodnie z § 29 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów (np. dla obiektu budynek), nie udokumentowano obliczeń powierzchni budynków, co jest naruszeniem § 71 ust. 2 pkt. 5 i 8, w związku z § 63, § 68 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów. R. B. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucił zaskarżonym decyzjom, że zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto organ odwoławczy nie wykazał w nich, że przekazane do weryfikacji dokumentacje, zostały wykonane sprzecznie z obowiązującą wówczas interpretacją prawa oraz przekazane do zasobu dane były błędne. W uzasadnieniu skargi R. B. powołał się na swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniach wcześniejszych odwołań i skarg, które nie straciły na aktualności. R. B. podniósł, że informację o obowiązującym układzie współrzędnych, organ przekazał mu w protokole weryfikacji dokumentacji [...], z dnia [...] r., z zaleceniem "dostosowania w następnych opracowaniach". W terminie, w którym przekazano te zalecenia skarżącemu, wszystkie operaty techniczne związane z niniejszą skargą znajdowały się w Starostwie i oczekiwały na weryfikację. Wcześniej wykonywane obliczenia w nawiązaniu do właściwych współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej w układzie 1965, głównie ze względu na wadliwe współrzędne tych punktów w układzie 2000 posiadane przez Starostę, bez zastrzeżeń były przyjmowane do zasobu geodezyjnego w Starostwie. Podniósł, że w kolejnych decyzjach wydanych przez Starostę w dniach [...] r., jednoznacznie stwierdzono, że wykorzystane współrzędne punktów osnowy w układzie "1965" – w negatywnie zweryfikowanych pracach, pochodzą z zasobu powiatowego i są prawidłowe oraz przyznano, że istniejące w państwowym zasobie współrzędne punktów osnowy w układzie "2000" posiadają błędne wartości. Wskazał, że w obecnie zaskarżonych decyzjach organ pomija dowód na jednoznaczną zmianę zasad postępowania Starosty w trakcie prac oraz oświadczenie tego organu, że przyjęte wartości współrzędnych były zgodne z danymi z zasobu. Ten dowód jest bardzo ważny, ponieważ wcześniejsze Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (sygn. akt: II SA/Sz 91/16, II SA/Sz 92/16, II SA/Sz 134/16, II SA/Sz 132/16, II SA/Sz 133/16), były jednoznaczne - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. nie naruszył art. 139 k.p.a., ponieważ miał prawo wyjaśnić, czy współrzędne punktów osnowy, wykorzystane przez wykonawcę prac, pochodzą z powiatowego zasobu geodezyjnego. Powyższe oznacza, że współrzędne punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej, które wykorzystał skarżący, były prawidłowe. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. pomija stanowcze twierdzenie skarżącego, że przekazane dane są prawidłowe i na żadnym etapie postępowania nie zostało to zanegowane. Końcowo skarżący oświadczył, że prace zostały wykonane zgodnie z zaleceniami Starosty, wieloletnimi wcześniej ustalonymi interpretacjami prawa i procedurami w Starostwie, usankcjonowanymi przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., wynikającymi głównie z katastrofalnego stanu zasobu geodezyjnego w Starostwie. Stan zasobu geodezyjnego, procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, fałszerstwa przy odbiorze zleconych prac, znane od wielu lat Staroście oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., nie powodują wszczęcia radykalnych wielotorowych procedur naprawczych, miast tego dokonuje się wspólnej zemsty na skarżącym za wskazywanie patologii. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżoną decyzję sąd nie jest zatem związany granicami skargi, jednak jest związany granicami sprawy. Z powyższych względów, sąd nie może odnieść się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących decyzji i wniesionych przez skarżącego odwołań lub skarg do WSA w S., wydanych w sprawach o odmiennym przedmiocie sprawy niż zaskarżona decyzja. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem prowadzi do wniosku, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Przedmiotem skargi jest decyzja w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez R. B. pracy geodezyjnej, której celem było wykonanie geodezyjnego inwentaryzacji obiektów budowlanych na działkach ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu Ł., gmina B. Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl ust. 1 powołanego przepisu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się, stosownie do art. 12 ust. 3 u.p.g.k.,w protokole, natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust.8). W rozpoznawanej sprawie wykonawca prac geodezyjnych R. B. zgłosił Staroście opisaną wyżej pracę geodezyjną, którą organ zarejestrował pod nr [...] w dniu 17 sierpnia 2015 r. Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, co znalazło odzwierciedlenie w protokole weryfikacji doręczonym stronie. Skarżący odniósł się do oceny dokonanej przez organ w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r., wskazując jednocześnie z jakich względów nie zgadza się z negatywną oceną wykonanej pracy i żądając niezwłocznego przyjęcia przedłożonej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rozpoznając sprawę nie dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego, ani norm prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych przez nich decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 409). Adresatem tego zakazu jest organ odwoławczy, który w ramach dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest - w przypadku wniesienia środka odwoławczego - do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zakaz reformationis in peius obejmuje zatem daną, konkretną sprawę, w której od rozstrzygnięcia organu I instancji złożono odwołanie. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji podzielił w pełni ustalenia i ocenę Starosty oraz zasadność podjętego przez niego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby decyzja organu odwoławczego jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w jakikolwiek sposób pogorszyła sytuację prawną strony, a tym samym naruszała treść art. 139 K.p.a. W tym miejscu wskazać także należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest zatem efektem ponownego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak również pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wskazać należy, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b u.p.g.k. jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. W realiach niniejszej sprawy słusznie organy uznały, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania. Przy czym organy administracji wnikliwie rozpatrzyły wszystkie okoliczności sprawy, w tym podniesione przez stronę, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych i nie uchybiając zasadzie czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) i udzielania stronom informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wady operatu technicznego, wskazując na naruszenie właściwych przepisów prawa, co dowodzi, że stanowisko organu było wynikiem prawidłowej merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 k.p.a.) organ administracji publicznej zobligowany jest do zbadania wszystkich kwestii mieszczących się procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno tych, które zostały stwierdzone podczas weryfikacji, jak i tych, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że istotą postępowania nie jest jedynie ocena zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, gdyż taki wniosek wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 u.p.g.k. Postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej. Strona zaś może odnieść się do wykazanych nieprawidłowości w odwołaniu od decyzji. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.g.k. podstawę do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych. W myśl § 15 ust.1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych, państwowy system odniesień przestrzennych stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej, przy czym układ współrzędnych PL-2000 stosuje się na potrzeby wykonywania map w skalach większych od 1:10 000 w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Zgodnie z § 70 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy opracowywaniu wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych: 1) wszelkie obliczenia geodezyjne wykonuje się zgodnie z zasadami teorii przenoszenia się średnich błędów i zasadami rachunku prawdopodobieństwa; 2) wyniki obliczeń zapisuje się z zachowaniem właściwej precyzji według reguł Bradis-Kryłowa; 3) wyniki pomiarów, przed ich przyjęciem do obliczeń, koryguje się: a) usuwając dane obarczone przypadkowymi błędami obserwacji, przekraczającymi wielkości dopuszczalne, i zastępując je danymi poprawnymi, b) wprowadzając poprawki ze względu na: systematyczne błędy pomiaru oraz narzędzi i instrumentów, przyjęty układ współrzędnych. Tymczasem, jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, R. B. w pracy geodezyjnej nr [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów granicznych w układzie 1965/3 i 2000/5, a obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych 1965. Z powyższych przepisów wynika, że zarówno wykazy, jak obliczenia, powinny być dokonane w układzie 2000. Zasadnie więc organ uznał za naruszenie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, transformowanie przez wykonawcę obliczenia uzyskanych układzie 1965 do układu 2000. W tym miejscu wypada nadmienić, że zgodnie z § 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 2000 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. Nr 70, poz. 821), układ współrzędnych płaskich, oznaczony symbolem "1965" oraz lokalne układy współrzędnych mogły być stosowane do dnia 31 grudnia 2009 r., a zatem skarżący jako podmiot działający profesjonalnie powinien mieć tego świadomość. Zgodzić się należy z organem, że to na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie bowiem do § 6 rozporządzenia w sprawie standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały pzgik, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów pzgik w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej. Ponadto trafnie organy wytknęły braki w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej, w zakresie jej prawidłowego udokumentowania, bowiem jak wynika z akt sprawy skarżący zgłaszając dwie odrębne prace geodezyjne, w każdej z nich powoływał się na wyniki wykonane w ramach pracy wykonywanej równolegle, a więc takie, które nie zostały jeszcze pozytywnie zweryfikowane, co stanowiło naruszenia art. 12a ust. 1 u.p.g.k. Sąd podzielił również stanowisko organu w zakresie stwierdzonych naruszeń § 33 ust. 5 i § 34 rozporządzenia w sprawie standardów, czego skarżący skutecznie nie zakwestionował. Dokonywanie pomiarów z naruszeniem wskazanych przepisów w oczywisty sposób przemawia za tym, iż przedłożona przez skarżącego dokumentacja geodezyjna była wadliwa i jako taka nie mogła zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do stwierdzonych przez organ naruszeń § 71 rozporządzenia w sprawie standardów, w zakresie stwierdzonych braków operatu technicznego jak również naruszeń rozporządzenia w sprawie standardów dotyczących nieuwidocznienia na mapie wywiadu sieci uzbrojenia terenu, czy sporządzenia szkicu polowego z naruszeniem § 71 ust. 5 i § 29 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów. Przytoczonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybień w sporządzonej dokumentacji geodezyjnej skarżący skutecznie nie zakwestionował, w szczególności nie przedstawił w skardze żadnych kontrargumentów w tym zakresie, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę. Podnoszona w skardze argumentacja odnosząca się do zemsty organów na skarżącym za wykazanie mu nieprawidłowości w postępowaniu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem konieczność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Reasumując, kontrola ustaleń faktycznych organu i zastosowanych przepisów prawa doprowadziła sąd do stwierdzenia, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie prawidłowo bowiem zostały zastosowane przepisy art. 12b ust. 1, ust. 4, ust. 6 ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a właściwe organy prawidłowo dokonały weryfikacji przedłożonej przez R. B. dokumentacji geodezyjnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.