II SA/Sz 1177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę. R.B. geodeta uprawniony, w dniu 27 lipca 2015 r. zgłosił Staroście pracę geodezyjną, której celem było wykonanie mapy do celów projektowych na obszarze działek ewidencyjnych numer: [...] z obrębu gmina. Powyższa praca została zaewidencjonowana pod numerem [...]. Dnia 17 sierpnia 2015 r. do Starostwa wpłynęło zawiadomienie o wykonaniu powyższej pracy, do którego załączono operat techniczny z jej wykonania. W dniu 25 sierpnia 2015 r. organ dokonał weryfikacji przekazanych mu zbiorów danych oraz innych materiałów wykonanych w ramach pracy [...] i stwierdził jej negatywny wynik, pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ wskazał, że całość prac należy wykonać w obowiązującym układzie współrzędnych, na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych oraz § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej "rozporządzenie w sprawie standardów"). R.B. w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. złożył do Starosty "stanowisko do negatywnych wyników weryfikacji", wskazując że: - o obowiązku stosowania § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych, tj. układu współrzędnych , dowiedział się dopiero z przekazanego mu protokołu weryfikacji z dnia [...] r. dotyczącego pracy pod numerem [...], w którym widniała uwaga: "do stosowania w następnych opracowaniach"; - w ramach pracy geodezyjnej, dotyczącej przeliczenia osnowy pomiarowej z układu do układu (operat) prawidłowo przeliczono jedynie niewielką część punktów osnowy - część punktów przetransformowano i dlatego nie mogą być wykorzystywane do prac geodezyjnych (nie mają określonego średniego błędu położenia), pozostałych punktów nie przeliczono w ogóle; dodatkowo cyt.: "na obiekcie, aby prawidłowo przeliczyć istniejącą osnowę pomiarową musiałbym zakupić licencję na osiem punktów osnowy pomiarowej, nie ma na to mojej zgody"; - wykonywanie obliczeń w układzie [.] i późniejsza transformacja otrzymanych współrzędnych do układu jest prawidłowa - potwierdziły ją przeprowadzone wcześniej analizy, a organ w poprzednich opracowaniach nie negował takiego postępowania. R.B. oświadczył, że dochował zasady opracowania wyników pomiarów zawartych w § 70 rozporządzenia w sprawie standardów, jednocześnie zwrócił uwagę, iż w protokole nie wskazano konkretnego naruszenia powyższego przepisu. Dodatkowo skierował zastrzeżenia do poprawności weryfikacji operatu technicznego [...] i wezwał Starostę do "usunięcia naruszenia prawa", które jest następstwem nierzetelnego dokonania weryfikacji przekazanych wyników prac geodezyjnych. Decyzją z dnia [...] r. Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania R.B., uchylił decyzję Starosty z dnia [...] r. i przekazał ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej wskazał, że Starosta winien dokonać wnikliwej analizy okoliczności sprawy oraz precyzyjnie ocenić materiał dowodowy, w szczególności dokumentację techniczną sporządzoną w ramach przedmiotowej pracy, jak i stanowisko wykonawcy pracy zawarte w piśmie z dnia [...] r. Powyższą decyzję R.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. oddalił skargę R.B. na opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzją z dnia [...] Starosta , działając na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520 ze zm.), odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych geodetę uprawionego R.B. zarejestrowanych pod numerem [...], określonych w zgłoszeniu pracy geodezyjnej z dnia [...] r. pod pozycją: cel zgłoszonych prac geodezyjnych: "Mapa do celów projektowych" dla terenu położonego w obrębie, gmina , działki nr [...]. Biorąc pod uwagę zalecenia organu drugiej instancji, Starosta szczegółowo opisał nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej złożonej przez R.B. polegające na wykonaniu pracy w nieobowiązującym układzie współrzędnych. Organ wskazał, że w ramach opracowania prac geodezyjnych geodeta przekazał wyniki pomiaru, tj. wykaz w układzie "" oraz w układzie "", natomiast obliczenia i pomiar przekazał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych "", a tym samym wykonawca nie zastosował się do wytycznych i zaleceń z dnia 4 sierpnia 2015 r. przygotowanych do niniejszej pracy, z którymi zapoznał się i przyjął do stosowania, co poświadczył swoim podpisem. W związku z tym przekazany do weryfikacji operat nie jest kompletny albowiem brak w nim wymaganych dokumentów, tj. dzienników pomiarowych i obliczeń w obowiązującym układzie "", jak i informacji w jaki sposób wykonawca przeliczył współrzędne z układu "" na układ "". Jednocześnie organ zauważył, że skarżący w piśmie stanowiącym ustosunkowanie się do negatywnych wyników weryfikacji z dnia 28 sierpnia 2015 r. wyjaśnił "obliczenie wykonuje w układzie i wyniki transformuje do układu ", jednakże nie dołączył dokumentu z obliczeń (transformacji współrzędnych). Organ I instancji podkreślił, że w prowadzonym systemie (informatycznym) nie wszystkie współrzędne szczegółowej osnowy geodezyjnej jak i osnowy pomiarowej mają poprawne wartości współrzędnych, dlatego wykonawca zgodnie z zaakceptowanymi zaleceniami winien był wykorzystywane współrzędne osnowy pomiarowej i szczegółowej zweryfikować z operatami nr [...]. Z analizy materiałów wynika, że wykonawca nie wykorzystał do pomiaru punktów osnowy szczegółowej 3 klasy, które zostały mu wydane. Skorzystał natomiast z punktów osłony pomiarowej nr [...], które nie zostały mu udostępnienie w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej. Z operatu [...] wynika, że występuje różnica w wykazie współrzędnych pomiędzy punktem osnowy pomiarowej nr [...] a punktem przyjętym przez wykonawcę. W ocenie organu, R.B. prawidłowo wykorzystał do dalszego opracowania dane z operatu [...], tj. współrzędne punktów osnowy [...], jednakże nie przeprowadził analizy operatów [...] (którą założono osnowę 3 klasy) i [...] (przelicznie osnowy pomiarowej, katastralnej do układu) jak i nie dostarczył dowodów na nieprawidłowości w materiale zgormadzonym w pzgik, czym naruszył § 6 rozporządzenia w sprawie standardów. Dodatkowo Starosta stwierdził naruszenie innych przepisów rozporządzenia w sprawie standardów, tj. § 24 ust. 1 i § 25 ust. 1 (wykonanie niwelacji geometrycznej, przy określeniu wysokości punktów osnowy pomiarowej, w jednym kierunku oraz jednokrotnie bez zmiany wysokości osi celowej) § 33 ust. 5 (wykonanie pomiaru z jednego stanowiska, w odległości 33,30 m), § 35 ust. 2 (nieokreślenie przy pomiarze wysokościowym osi podziemnych rurowych oraz górnych krawędzi powłok kabli doziemnych), § 71 ust. 3 (w spisie dokumentów operatów szacunkowego nie zawarto nazwy wykonawcy i daty jego sporządzenia), § 71 ust. 7 (nieokreślenie w sprawozdaniu technicznym zakresu uprawnień zawodowych, niezawarcie opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, brak informacji dotyczącej przekazywanej bazy roboczej), § 71 ust. 5 (brak w szkicu polowym wskazania wyników pomiarów liniowych, w tym pomiarów kontrolnych, niewykazanych w dzienniku pomiarowym), § 29 ust. 4 (nieprecyzyjne oznaczenie obiektu na szkicu polowym), § 49 (brak w opracowaniu informacji jakie punkty dostosowania wykorzystano do przeprowadzenia kalibracji rastów map oraz jakie osiągnięto błędy średnie transformacji w ramach ww. kalibracji), § 65 ust. 3 i § 71 ust. 2 pkt 7 (brak wykazu zmian ewidencyjnych, pomiarów, obliczeń obiektów), § 81 (niewpisanie na mapie do celów projektowych pełnego identyfikatora obiektu, nieoznaczenie granicy obszaru, które był przedmiotem aktualizacji), § 63 (niewykonanie obliczeń powierzchni budynków, którym wykonawca zmienił obrys i niedołączenie obliczeń w wykonanej transformacji). W odwołaniu od powyższej decyzji R.B. zarzucił, że jest ona bezprawna, ponieważ podjęta została w oparciu o nieprawomocną, zaskarżoną do WSA , decyzję organu II instancji z dnia [...] r. Zdaniem odwołującego, podejmowane przez oba organy czynności i rozstrzygnięcia, nie są wynikiem merytorycznych rozstrzygnięć lecz wykonaniem założonego celu - zemsty jako kary za zarzucanie Staroście nieprawidłowości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1, art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania R.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji w odniesieniu do zarzutu dotyczącego "bezprawności" decyzji Starosty podjętej w oparciu o nieprawomocną decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., wyjaśnił, że brak jest przepisu, który wykluczałby możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ I instancji decyzji w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia. Fakt wniesienia skargi nie wpływa na kwestie wykonalności decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia, bowiem decyzji tej przysługuje walor ostateczności. Dalej organ II instancji po przytoczeniu treści art. 12 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podzielił stanowisko Starosty co do wykonania pracy w nieprawidłowym układzie współrzędnych wyjaśniając, że z obowiązujących przepisów wynika, iż podstawą wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych są osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych (art. 3 ust. 1 ustawy). System ten (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sytemu odniesień przestrzennych) stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej. Przy czym, na potrzeby wykonywania map (w skalach większych od 1:10.000), w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej, stosuje się układ współrzędnych "". Organ wskazał, że wykonawca w ramach pracy o [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie " " i " ", bowiem obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych "". Ustalenia Starosty, iż wykorzystane przez geodetę dane dotyczące osnowy pomiarowej są zgodne z danymi z zasobu tj. operatami [...] i [...] –[...], świadczą jedynie o poprawnie wykonanym pomiarze terenowym i obliczeniu współrzędnych szczegółów sytuacyjnych w nieobowiązującym układzie. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, samo przekazanie do zasobu współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie i stwierdzenie wykonawcy w ustosunkowaniu do negatywnego protokołu, że obliczenia wykonuje w układzie i wyniki transformuje do układu, nie może być uznane za spełnienie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Organ odwoławczy nie uznał również za usprawiedliwioną przyczynę niezastosowania w niniejszej pracy układu "", wykazywanych w stanowisku do protokołu weryfikacji nieprawidłowości w materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego . Okoliczność ta nie została bowiem poparta przez wykonawcę stosowną dokumentacją potwierdzającą taką negatywną ocenę wykorzystanej do niniejszej pracy osnowy geodezyjnej. Podkreślił, że obowiązujące przepisy obligują wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych do przeprowadzenia analizy pozyskanych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów, który stanowi, że do wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę tych prac, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Ponadto zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów w sprawozdaniu technicznym w ramach opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac należy m.in. wskazać zakres wykorzystanych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem z przekazywanej do zasobu nie wynika nawet z jakiej pracy geodezyjnej pochodzi wykorzystywana osnowa pomiarowa. Organ podkreślił, że błędy w materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ich niedokładność, nieaktualność czy niekompletność) nie zwalniają wykonawcy z obowiązku wykonywania pracy geodezyjnej z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami. Zauważony problem z dokładnością osnowy wykonawca winien był zatem jednoznacznie wskazać już w dokumentacji pracy geodezyjnej [...], a przede wszystkim zastosować takie metody pomiaru, które zapewnią uzyskanie danych obserwacyjnych z wymaganą dokładnością i pozwolą na określenie współrzędnych mierzonych punktów sytuacyjnych w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Według organu, przedłożona dokumentacja (operat techniczny), nie wskazuje na brak możliwości wykonania pracy na podstawie pozyskanych z zasobu materiałów. Dodatkowo stwierdzenie wykonawcy w ustosunkowaniu do protokołu weryfikacji, że "na obiekcie , aby prawidłowo przeliczyć istniejącą osnowę pomiarową musiałbym zakupić licencję na osiem punktów osnowy pomiarowej" dowodzi, iż prace można było wykonać poprawnie - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych, ale tego nie uczyniono. Wykonawca w ramach pracy o [...] nie zastosował się również do przyjętego przez niego ustalenia z organem administracji, aby pomiar i obliczenia wykonać w oparciu o osnowę szczegółową, bądź pomiarową dowiązaną do niej w układzie "" strefa i w układzie "" strefa , wykazy współrzędnych skontrolować z operatami [...]. Organ podkreślił, że kolejnym ważnym aspektem przemawiającym za tym, że niniejsza dokumentacja nie może być przyjęta do pzgik jest fakt jej niekompletności, wynikający z niewłaściwego udokumentowania przedmiotowej pracy. W operatach technicznych o.: [...], [...] występują wzajemne odwołania do sporządzonych dokumentów (w szczególności z opracowania wykonanych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych), co powoduje, że nieprzyjęcie jednej dokumentacji do pzgik, wyklucza automatycznie przyjęcie drugiej. Mianowicie wykonawca przekazując do Starostwa dwa odrębne zawiadomienia o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych, wskazał w nich, że prace geodezyjne objęte zgłoszeniem (zarówno o id.: [...], jak i o [...]) zostały wykonane w całości oraz, że "zbiory nowych, zmodyfikowanych danych należących do zakresu baz danych (...) oraz dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne zawiera operat techniczny, który załącza się do niniejszego zawiadomienia", to w ramach pracy o: -id. [...], w której pomiar wysokościowy przyjęto z równolegle wykonywanej roboty [...] tj. dokumentacji nieprzyjętej do zasobu - na mapie "powykonawczej" są określone wysokości, a w niniejszym operacie technicznym brak jest dzienników pomiarowych czy też obliczeń, - id: [...] na mapie sygnalizacji zmian następuje odwołanie do wyników pracy o id: [...], tj. dokumentacji nieprzyjętej do zasobu - na wykonanej w ramach niniejszej pracy mapie do celów projektowych ujawniona jest treść nieudokumentowanego pomiaru sytuacyjnego (obiekty baz: nie ujawnione w zbiorach danych pzgik), w operacie brak: szkiców polowych, dzienników pomiarowych, obliczeń i wykazów zmian danych ewidencyjnych w zakresie pomiaru na działkach. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Starosty w przedmiocie uchybień i braków w dokumentacji technicznej [...], które pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów i których to skarżący nie kwestionował w odwołaniu od decyzji. W szczególności wykazanie, że: - pomiar sytuacyjny metodą biegunową wykonano niezgodnie z § 33 ust. 5 rozporządzenia- odległość stanowiska "" do punktu osnowy pomiarowej nr [...] wynosi m (a przy pomiarze kierunków niezbędne jest wykonanie obserwacji na co najmniej dwa punkty nawiązania położone w odległości nie mniejszej niż m od stanowiska instrumentu), -niwelacja geometryczna osnowy pomiarowej wykonana została z naruszeniem § 24 ust. 1 i § 25 ust. 1 rozporządzenia - pomiar w jednym kierunku, jednokrotnie bez zmiany wysokości osi celowej, -naruszono § 35 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na fakt braku pomiaru wysokości osi przewodów podziemnych rurowych k50 pikieta nr oraz górnych krawędzi (powłok) kabli doziemnych tj. pikiet 6, 7, 8, 9, -brak jest dokumentacji pozwalającej na wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, o której m.in. mowa w § 55 pkt. 3, § 71 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia, mając na uwadze odmienną treść sporządzonej przez wykonawcę mapy do celów projektowych, a treść prowadzonej przez Starostę bazy ], w szczególności w zakresie obiektów "budynek" (np. na działkach nr: [...]) oraz zapisy § 78 i § 79 ust. 1 rozporządzenia, -spis dokumentów - "zawartość operatu", nie zawiera wszystkich danych określonych w § 71 ust. 3 pkt. 1, 4, 5 rozp. w sprawie standardów, a sprawozdanie techniczne -informacji wyszczególnionych w § 71 ust. 7 pkt 4, 6, 8 rozporządzenia, -na szkicu polowym nie wyszczególniono elementów, o których mowa w punkcie nr 2 § 71 ust. 5 rozporządzenia (wyników pomiarów liniowych, w tym pomiarów kontrolnych, niewykazanych w dzienniku pomiarowym), -brak jednoznaczności co do poprawności zastosowania symbolu dla obiektu oznaczonego "e" na mapie do celów projektowych, mając na uwadze zastosowane oznaczenie na szkicu polowym, oraz zapisy § 29 ust. 4 oraz § 80 rozporządzenia, - brak udokumentowania obliczeń powierzchni budynków, którym zmieniono obrys, co jest naruszeniem § 71 ust. 2 pkt. 5 i 8 w związku z § 63, § 68 ust. 4 rozporządzenia, - brak udokumentowania sposobu wykonania mapy do celów projektowych w wersji cyfrowej w układzie "" na podstawie mapy analogowej w układzie "", mając na uwadze zapisy § 49 w związku z § 71 ust. 7 pkt 6 lit. b rozporządzenia, - w opisie mapy do celów projektowych brak oznaczenia granic obszaru, który był przedmiotem aktualizacji, poprawnego identyfikatora obrębu oraz prawdopodobnie błędnie wskazano datę opracowania niniejszej mapy (zamiast "14 sierpnia 2015 r." wpisano "14 lipca 2015 r.") co narusza § 81 pkt 5, 10, 11 rozporządzenia. Nie zgadzając się z powyższą decyzją R.B. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucił zaskarżonym decyzjom, że zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. R.B. podniósł, że informację o obowiązującym układzie współrzędnych, organ przekazał mu w protokole weryfikacji dokumentacji [...] z dnia [...] r., z zaleceniem "do stosowania w następnych opracowaniach". W terminie, w którym przekazano te zalecenia skarżącemu, wszystkie operaty techniczne związane z niniejszą skargą znajdowały się w Starostwie i oczekiwały na weryfikację. Wcześniej wykonywane obliczenia w nawiązaniu do właściwych współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej w układzie , głównie ze względu na wadliwe współrzędne tych punktów w układzie posiadane przez Starostę, bez zastrzeżeń były przyjmowane do zasobu geodezyjnego w Starostwie. Podniósł, że w kolejnych decyzjach wydanych przez Starostę w dniach [...] r. i [...] r., jednoznacznie stwierdzono, że wykorzystane współrzędne punktów osnowy w układzie "" – w negatywnie zweryfikowanych pracach, pochodzą z zasobu powiatowego i są prawidłowe oraz przyznano, że istniejące w państwowym zasobie współrzędne punktów osnowy w układzie "" posiadają błędne wartości. Wskazał, że w obecnie zaskarżonych decyzjach organ pomija dowód na jednoznaczną zmianę zasad postępowania Starosty w trakcie prac oraz oświadczenie tego organu, że przyjęte wartości współrzędnych były zgodne z danymi z zasobu. Ten dowód jest bardzo ważny, ponieważ wcześniejsze Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: II SA/Sz 91/16, II SA/Sz 92/16, II SA/Sz 134/16, II SA/Sz 132/16, II SA/Sz 133/16), były jednoznaczne - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie naruszył art. 139 k.p.a., ponieważ miał prawo wyjaśnić, czy współrzędne punktów osnowy, wykorzystane przez wykonawcę prac, pochodzą z powiatowego zasobu geodezyjnego. Powyższe oznacza, że współrzędne punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej, które wykorzystał skarżący, były prawidłowe. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pomija stanowcze twierdzenie skarżącego, że przekazane dane są prawidłowe i na żadnym etapie postępowania nie zostało to zanegowane. Końcowo skarżący oświadczył, że "prace zostały wykonane zgodnie z zaleceniami Starosty , wieloletnimi wcześniej ustalonymi interpretacjami prawa i procedurami w Starostwie, usankcjonowanymi przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wynikającymi głównie z katastrofalnego stanu zasobu geodezyjnego w Starostwie". Stan zasobu geodezyjnego, procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, fałszerstwa przy odbiorze zleconych prac, znane od wielu lat Staroście oraz emu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie powodują wszczęcia radykalnych wielotorowych procedur naprawczych, miast tego dokonuje się wspólnej zemsty na skarżącym za wskazywanie patologii. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że sąd kontrolując zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji może odnieść się tylko do zarzutów dotyczących tej decyzji i postępowania, w którym została ona wydana. Stosownie bowiem do treści art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma ta daje możliwość objęcia kontrolą sądową nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego. Tożsamość decyzji wynikających z tego samego stosunku administracyjnoprawnego wyznacza ten sam podmiot i ten sam przedmiot sprawy. Z powyższych względów, Sąd nie może odnieść się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących decyzji i wniesionych przez skarżącego odwołań lub skarg do WSA , wydanych w sprawach o odmiennym przedmiocie sprawy niż zaskarżona decyzja. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez R.B. pracy geodezyjnej dotyczącej sporządzenia mapy do celów projektowych na obszarze działek ewidencyjnych numer: [..] z obrębu , gmina . Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.-zwanej dalej u.p.g.k.). Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się, stosownie do art. 12 ust. 3 u.p.g.k., w protokole, natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8). W niniejszej sprawie wykonawca prac geodezyjnych R.B. zgłosił Staroście opisaną wyżej pracę geodezyjną, którą organ zarejestrował pod nr id. [...]. Starosta negatywnie zweryfikował wykonane prace, co znalazło odzwierciedlenie w protokole weryfikacji doręczonym stronie. Skarżący odniósł się do oceny dokonanej przez organ w piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r., wskazując jednocześnie z jakich względów nie zgadza się z negatywną oceną wykonanej pracy i żądając niezwłocznego przyjęcia przedłożonej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sadu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji rozpoznając sprawę nie dopuściły się naruszenia norm prawa materialnego, ani norm prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie przez nich decyzji z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.- zwanej dalej k.p.a.), podkreślić należy, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 409). Adresatem tego zakazu jest organ odwoławczy, który w ramach dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest - w przypadku wniesienia środka odwoławczego - do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zakaz reformationis in peius obejmuje zatem daną, konkretną sprawę, w której od rozstrzygnięcia organu I instancji złożono odwołanie. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji podzielił w pełni ustalenia i ocenę Starosty oraz zasadność podjętego przez niego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby decyzja organu odwoławczego jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w jakikolwiek sposób pogorszyła sytuację prawną strony, a tym samym naruszała treść art. 139 k.p.a. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest zatem efektem ponownego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak również pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b u.p.g.k. jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. W realiach niniejszej sprawy słusznie organy uznały, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania. Zdaniem Sądu, organy administracji wnikliwie rozpatrzyły wszystkie okoliczności sprawy, w tym podniesione przez stronę, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych i nie uchybiając zasadzie czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) i udzielania stronom informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wady operatu technicznego, wskazując na naruszenie właściwych przepisów prawa, co dowodzi, że stanowisko organu było wynikiem prawidłowej merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 k.p.a.) organ administracji publicznej zobligowany jest do zbadania wszystkich kwestii mieszczących się w procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno tych, które zostały stwierdzone podczas weryfikacji, jak i tych, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że istotą postępowania nie jest jedynie ocena zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, gdyż taki wniosek wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 u.p.g.k. Postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej. Strona zaś może odnieść się do wykazanych nieprawidłowości w odwołaniu od decyzji. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.g.k. podstawę do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych. W myśl § 15 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1247), państwowy system odniesień przestrzennych stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej, przy czym układ współrzędnych PL- stosuje się na potrzeby wykonywania map w skalach większych od 1:10.000 w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Zgodnie z § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., nr 263, poz. 1572), przy opracowywaniu wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych: 1) wszelkie obliczenia geodezyjne wykonuje się zgodnie z zasadami teorii przenoszenia się średnich błędów i zasadami rachunku prawdopodobieństwa; 2) wyniki obliczeń zapisuje się z zachowaniem właściwej precyzji według reguł; 3) wyniki pomiarów, przed ich przyjęciem do obliczeń, koryguje się: a) usuwając dane obarczone przypadkowymi błędami obserwacji, przekraczającymi wielkości dopuszczalne, i zastępując je danymi poprawnymi, b) wprowadzając poprawki ze względu na: systematyczne błędy pomiaru oraz narzędzi i instrumentów, przyjęty układ współrzędnych. Tymczasem, jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, R.B. w pracy geodezyjnej nr [...] przekazał do zasobu geodezyjnego wykazy współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie [...], a obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych . Z powołanych powyżej przepisów wynika, że zarówno wykazy, jak i obliczenia, powinny być dokonane w układzie . Zasadnie więc organ uznał za naruszenie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, transformowanie przez skarżącego wyników obliczeń wykonanych w układzie do układu. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z § 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. Nr 70, poz. 821), układ współrzędnych płaskich, oznaczony symbolem "" oraz lokalne układy współrzędnych mogły być stosowane do dnia 31 grudnia 2009 r., a zatem skarżący jako podmiot działający profesjonalnie powinien mieć tego świadomość. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że to na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie bowiem do § 6 rozporządzenia w sprawie standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej. Sąd podzielił również stanowisko organów w zakresie stwierdzonych naruszeń § 33 ust. 5, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1, § 35 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, czego skarżący skutecznie nie zakwestionował. Uchybienie wskazanym regulacjom, które dotyczą wymaganych pomiarów i niwelacji geometrycznej, w oczywisty sposób przemawia za tym, iż przedłożona przez skarżącego dokumentacja geodezyjna była wadliwa i jako taka nie mogła zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podobne stanowisko należy zająć w odniesieniu do wskazanych przez organ naruszeń § 71 rozporządzenia w sprawie standardów, wobec ujawnionych braków w operacie technicznym, szkicu polowym, sprawozdaniu technicznym czy spisie dokumentów, w tym braku dokumentacji pozwalającej na wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków, dokumentacji obliczeń powierzchni budynków oraz udokumentowania sposobu wykonania kalibracji rastów map, co dodatkowo świadczy o uchybieniu § 49, § 63, § 65 pkt 3 i § 68 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów. W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługują także argumenty organów odnoszące w zakresie nieprawidłowości ujawnionych co do mapy dla celów projektowych, o których mowa w § 81 ww. rozporządzenia. Należy także zwrócić uwagę, że przytoczonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybień w sporządzonej dokumentacji geodezyjnej skarżący skutecznie nie zakwestionował, w szczególności nie przedstawił w skardze żadnych kontrargumentów w tym zakresie, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę. Podnoszona w skardze argumentacja odnosząca się do zemsty organów na skarżącym za wykazanie nieprawidłowości w postępowaniu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem konieczność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Reasumując, kontrola ustaleń faktycznych organu i zastosowanych przepisów prawa doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś organy prawidłowo dokonały weryfikacji przedłożonej przez R.B. dokumentacji geodezyjnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.