II SA/Sz 1177/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Z. B. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej zwaną "K.p.a.") oraz na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r.,poz. 290), po rozpatrzeniu wniosku Z. B., wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, polegających na ustawieniu tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem, tj. budowy kiosku i namiotu na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...], [...] i [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości: 1. doprowadzenia opracowania do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta K. [...] gdyż ustawianie obiektów tymczasowych we wskazanej lokalizacji jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (§ 5 ust. 4 pkt 2 uchwały Rady Miasta Kołobrzeg nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r.), 2. przedłożenia poprawnie sporządzonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - brak numeru obrębu działki; 3. wskazania we wniosku obrębu ewidencyjnego działki; 4. przedłożenia mapy ze wskazaniem lokalizacji obiektu; 5. zawarcia w opracowaniu zakresu i sposobu wykonywania robot budowlanych, szkicu lub rysunku obiektów, których dotyczy zgłoszenie - w terminie 21 dni. Zgłaszający nie uzupełnił dokumentacji. Organ I instancji wskazał dalej, że pismem z dnia 26 kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował, iż kwartał działek wskazanych we wniosku jest już zabudowany obiektami tymczasowymi. Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r., na terenie planu zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Teren działek ujętych we wniosku nie znalazł się pośród działek na których lokalizacja tymczasowych obiektów budowlanych jest możliwa zgodnie z planem. Według Starosty, nieuzupełnienia zgłoszenia i wskazane powyżej okoliczności uzasadniają wniesienie sprzeciwu. Od powyższej decyzji Z. B. wniósł odwołanie zarzucając jej naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co doprowadziło organ I Instancji do błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu. Przed wydaniem decyzji skierował wniosek o przedłużenie terminu do skompletowania dokumentów, który nie został uwzględniony w decyzji. Ponadto organ nie zawiadomił go o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami. Odwołujący się podniósł, że organ błędnie interpretuje plan zagospodarowania, że na działkach nie można stawiać obiektów takich jak jego, ponieważ plan oprócz paragrafu 5 ust. 4 pkt 2, posiada też ust. 7 dopuszczający takie obiekty. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji powołał się na treść art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, a także art. 30 ust. 5c i ust. 5d i art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy oraz na ustalenia organu I instancji i wskazał, że dokonał ponownego rozpoznania sprawy dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Według organu odwoławczego analiza sprawy wykazała, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. [...]", uchwalonego uchwałą Rady Miasta Kołobrzeg nr XVIII/242/08 z dnia 18 lutego 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 9 maja 2008 r. Nr 47 poz. 1021). Wskazane w zgłoszeniu działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] w K., znajdują na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "6UZ" (funkcja podstawowa: usługi lecznictwa uzdrowiskowego; funkcja uzupełniająca: usługi służące obsłudze pacjenta i turysty - § 16 ust. 6 mpzp). Zapis § 5 ust. 4 pkt 2 zakazuje się lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. Analiza rysunku planu wykazała, że na terenie działek objętych zgłoszeniem nie wskazano stref lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (załącznik nr 1: rysunek planu arkusz 18; objaśnienie oznaczeń arkusz 10, 11). W świetle powyższych ustaleń, niedopuszczalne jest lokalizowanie tymczasowych obiektów budowlanych na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w K.. W ocenie organu, wbrew argumentom zawartym w odwołaniu brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie może mieć § 5 ust. 7 dopuszczający zachowanie istniejącej zabudowy oraz dotychczasowego użytkowania terenu do czasu zmian zagospodarowania, ze względu na okoliczność, iż przeznaczenie terenu działek wynika z dotychczasowego (do wejścia planu) faktycznego sposobu użytkowania trwającego od połowy lat 90-tych XX w.: ustawianie kiosków i namiotów handlowych, parkingu i wesołego miasteczka oraz przywoływane zapewnienia Prezydenta Miasta K.. Organ II instancji podkreślił, że zasadnym jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy Starosta [...] jako przyczynę wniesienia sprzeciwu wskazał niewywiązanie się inwestora z obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Niemniej jednak, zdaniem organu II instancji, decyzję Starosty należy utrzymać w mocy. Na powyższe nie ma wpływu wskazywany w odwołaniu wniosek o przedłużenie terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia w sytuacji, gdy lokalizacja obiektów tymczasowych na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w K. jest niedopuszczalna. Organ I instancji mógł pominąć z tego względu procedurę wynikającą z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Nadto organ wyjaśnił, że ze względu na znaczną powierzchnię działek wskazanych w zgłoszeniu oraz brak określenia przez inwestora konkretnej lokalizacji obiektów tymczasowych nie można na podstawie informacji zawartych w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 kwietnia 2017r. oraz dokumentacji fotograficznej jednoznacznie stwierdzić, czy obiekty objęte zgłoszeniem już istnieją. Z. B. zaskarżył decyzję Wojewody Z. w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając organowi II instancji błędy w ustaleniach faktycznych, dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i w szczególności niezupełne, nienależyte jego rozpatrzenie z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 do art. 12) w stopniu mającym istotny wpływ na kierunek rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśnienie w sposób wszechstronny i wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie. Poza tym skarżący podniósł, że skarżona decyzja istotnie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponieważ organ II Instancji według własnego poglądu, nie znajdującego oparcia w przepisach postępowania, uznał bezzasadnie, że mimo wydania przez organ I Instancji decyzji w dniu [...] r., w którym prawidłowo złożył wniosek o przedłużenie zakreślonego terminu do złożenia wymaganych od niego dokumentów, zaskarżona decyzja organu I Instancji nie narusza prawa i dlatego rozstrzygnięcie należy utrzymać w mocy. Takie zaś postępowanie organu I i II Instancji uniemożliwiło mu wykonywanie przysługujących mu praw, w szczególności do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, dlatego nie zdołał wyjaśnić, np.: miejsca położenia na nieruchomości każdego z przedmiotów objętych treścią złożonego zgłoszenia, ich charakteru (konstrukcji), co powinno być dopiero po złożeniu wyjaśnień, badane przez obydwa organy, zważywszy na potrzebę ustalenia, czy namiot w ogóle podlega zgłoszeniu. Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody Z. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] wnoszącego na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 290) sprzeciw do zgłoszenia zamiaru ustawienia tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem tj. budowy kiosku i namiotu na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], przy ul. [...], [...] i [...] w K.. Według organu odwoławczego sprzeciw organu I instancji jest zasadny, jednakże właściwą podstawę prawną do jego wniesienia stanowi art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Zgłaszana bowiem inwestycja koliduje z zapisem § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały Nr XVIII/242/08 Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód, który wprowadza zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych, w tym lokalizowanych na 120 dni, z wyjątkiem miejsc określonych na rysunku planu. W ocenie sądu, rozstrzygnięcie powyższej kwestii zostało podjęte przez Wojewodę bez dostatecznej i właściwej analizy wszystkich okoliczności sprawy, przeprowadzonej w zestawieniu z ustaleniami powoływanego miejscowego planu zagospodarowania części miasta Kołobrzeg, w zakresie obowiązywania § 5 ust. 4 pkt 2 uchwały w kontekście - wprowadzonego w § 5 ust. 7 uchwały - odstępstwa od bezwzględniej zasady zakazu lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, w postaci dopuszczenia na terenie objętym planem możliwości użytkowania terenu w sposób dotychczasowy, do momentu zmian w zagospodarowaniu terenu objętego planem. Przede wszystkim organ odwoławczy nie rozważył, czy dotychczasowy, od lat realizowany sposób zagospodarowania terenu działek skarżącego poprzez cykliczne ustawianie kiosku i namiotów handlowych na okres nie dłuższy niż 120 dni rzeczywiście nie świadczy o "dotychczasowym użytkowaniu terenu" tego terenu, o którym mowa w § 5 ust. 7 uchwały. Autorytatywne stwierdzenie organu, że § 5 ust. 7 uchwały nie znajduje zastosowania w sprawie nie jest wystarczające, w ocenie sądu, dla prawidłowego i rzetelnego rozstrzygnięcia tej kwestii, zwłaszcza gdy zagadnienie to, ujęte w zarzutach odwołania, stanowi w istocie podstawę sporu w rozpoznawanej sprawie. Nie zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji z jakich powodów organ uznał, że zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych na terenach należących do skarżącego należy traktować bezwzględnie, z pominięciem dalszych ustaleń z § 5 uchwały, w szczególności ust. 7. Zdaniem Sądu interpretacja obu zapisów zawartych w § 5 uchwały z odniesieniem się do stanu zastanego, w tym na terenach skarżącego, nie wyklucza stanowiska, że intencją uchwałodawcy było jednak pozostawienie, do czasu faktycznej zmiany zagospodarowania danego terenu, dotychczasowego przeznaczenia i użytkowania tych terenów na usługi związane z handlem sezonowym, co wiąże się z prawem jego zagospodarowania tymczasowymi obiektami budowlanymi, dotąd lokalizowanymi. W świetle powyższego należy przyznać rację skarżącemu, że organ II instancji uchybił podstawowym regułom postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji każdej instancji, a dodatkowo organ odwoławczy, rozpoznający sprawę na nowo w jej całokształcie, powinien odnieść się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, co w zaskarżonej decyzji zostało uczynione lakonicznie. Nadto, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., powody oraz tok rozumowania organu w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dodać trzeba, że na gruncie K.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). W ocenie sądu, przestrzeganie powyższych reguł postępowania ma szczególne znaczenie w tej sprawie, ponieważ sprzeciw organu wniesiony wobec zamiaru skarżącego wykonania tymczasowych obiektów budowalnych wiąże się niejako z "odebraniem" skarżącemu dotychczas przecież realizowanego prawa do użytkowania terenu w sposób przez niego zamierzony, zgodnie z posiadanym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że nie wyjaśnia ono wystarczająco i logicznie powodów negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, a zatem nie spełnia warunków prawidłowego uzasadnienia, określonego powyższymi zasadami procesowymi. Dlatego też ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności odnosząc się merytorycznie do kwestii możliwości zaakceptowania zgłoszenia budowlanego skarżącego w świetle wszystkich przepisów miejscowego planu zagospodarowania, z uwzględnieniem wytycznych oraz ocen prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz winien rzetelnie ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. Mając na względzie powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o poniesionych przez skarżącego kosztach postępowania.