II SA/Sz 1178/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego oddala skargę. R.B. geodeta uprawniony, w dniu [...] r. zgłosił Staroście C. pracę geodezyjną, której celem było "wznowienie granic" działek nr [...] (pkt granicznych nr [...]) położonych w obrębie ewidencyjnym R. gm. C. Pracę zaewidencjonowano pod numerem [...]. Ponadto do ww. pracy zostały wydane wytyczne i zalecenia z [...] r., z którymi wykonawca zapoznał się i przyjął je do stosowania, co poświadczył swoim podpisem. Dnia [...] r. do Starostwa wpłynęło zawiadomienie o wykonaniu powyższej pracy, do którego załączono operat techniczny z jej wykonania. W dniu [...] r. organ dokonał weryfikacji przekazanych mu zbiorów danych oraz innych materiałów wykonanych w ramach pracy [...] i stwierdził jej negatywny wynik, pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych oraz zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ wskazał, że całość prac należy wykonać w obowiązującym układzie współrzędnych 2000, na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych oraz § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie standardów". R.B. w piśmie z dnia [...] r. złożył do Starosty C. "stanowisko do negatywnych wyników weryfikacji", w którym wskazał, że: - o obowiązku stosowania § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych, tj. układu współrzędnych 2000, dowiedział się dopiero z przekazanego mu (najprawdopodobniej dnia [...] r.) protokołu weryfikacji z dnia [...] r. dotyczącego pracy pod numerem [...], w którym widniała uwaga: "do stosowania w następnych opracowaniach"; - w ramach pracy geodezyjnej, dotyczącej przeliczenia osnowy pomiarowej z układu 1965 do układu 2000 (operat [...]) prawidłowo przeliczono jedynie niewielką część punktów osnowy - część punktów przetransformowano i dlatego nie mogą być wykorzystywane do prac geodezyjnych (nie mają określonego średniego błędu położenia), pozostałych punktów nie przeliczono w ogóle; dodatkowo cyt.: "na obiekcie Ł., aby prawidłowo przeliczyć istniejącą osnowę pomiarową musiałbym zakupić licencję na osiem punktów osnowy pomiarowej, nie ma na to mojej zgody"; - wykonywanie obliczeń w układzie 1965 i późniejsza transformacja otrzymanych współrzędnych do układu 2000 jest prawidłowa - potwierdziły ją przeprowadzone wcześniej analizy, a organ w poprzednich opracowaniach nie negował takiego postępowania. R.B. oświadczył, że dochował zasady opracowania wyników pomiarów zawartych w § 70 rozporządzenia w sprawie standardów, jednocześnie zwrócił uwagę, że w protokole nie wskazano konkretnego naruszenia powyższego przepisu. Dodatkowo skierował zastrzeżenia do poprawności weryfikacji operatu technicznego [...] i wezwał Starostę C. do "usunięcia naruszenia prawa", które jest następstwem nierzetelnego dokonania weryfikacji przekazanych wyników prac geodezyjnych. Decyzją z dnia [...] r. Starosta C. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej zaewidencjonowanej pod numerem [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.B., uchylił decyzję Starosty C. z dnia [...] r. i przekazał ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej wskazał, że Starosta winien dokonać wnikliwej analizy okoliczności sprawy oraz precyzyjnie ocenić materiał dowodowy, w szczególności dokumentację techniczną sporządzoną w ramach przedmiotowej pracy, jak i stanowisko wykonawcy pracy zawarte w piśmie z dnia [...] r. Powyższą decyzję R.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] r. oddalił skargę R.B. na opisaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta C., działając na podstawie art. 7d pkt 1 lit. a, art. 12b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520 ze zm.), odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę prac geodezyjnych geodetę uprawionego R.B. zarejestrowanych pod numerem [...], określonych w zgłoszeniu pracy geodezyjnej z dnia [...]r. pod pozycją: cel zgłoszonych prac geodezyjnych: "wznowienie granic" nieruchomości stanowiących działki nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym R. gmina C. Biorąc pod uwagę zalecenia organu drugiej instancji, Starosta C. szczegółowo opisał nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjnej złożonej przez R.B. polegające na wykonaniu pracy w nieobowiązującym układzie współrzędnych. Organ wskazał, że wykonawca nie zastosował się do wytycznych i zaleceń do zgłoszonej roboty geodezyjnej, z którymi zapoznał się i przyjął do stosowania, co poświadczył swoim podpisem. Zgodnie z zapisem pkt 4 lit. f tych wytycznych cyt.: "pomiar i obliczenia wykonać w oparciu o osnowę szczegółową bądź pomiarową dowiązaną do niej w układzie 1965 strefa 3 i w układzie 2000 strefa 5 wykaz współrzędnych skontrolować z operatami [...]". Po przeprowadzeniu analizy dokumentacji geodezyjnej Starosta stwierdził, że pomiar i obliczenia zostały wykonane tylko w układzie "1965" a współrzędne punktów granicznych zostały przetransformowane do układu "2000", zatem wykonawca nie dostarczył wyników pomiarów i obliczeń w obowiązującym układzie "2000". Jednocześnie organ zauważył, że skarżący w piśmie stanowiącym ustosunkowanie się do negatywnych wyników weryfikacji z dnia [...] r. dołączył do ww. pisma obliczenia w układzie 2000, jednak nie wnioskował o ich włączenie do dokumentacji technicznej. Organ I instancji podkreślił, że wykonawca w dołączonych obliczeniach współrzędnych z dnia [...] r. w układzie "2000" do pisma z dnia [...] r. podaje rozbieżne współrzędne punktu osnowy 3 klasy nr [...], co stanowi o nieskontrolowaniu przez wykonawcę wartości współrzędnej z operatem nr [...] (z przeliczenia osnowy 3 klasy). Wartość współrzędnej punktu osnowy szczegółowej nr [...] wg operatu nr [...] wynosi X=[...]; Y=[...] natomiast w opracowaniu wykonawcy X=[...]; Y=[...]. W zakresie pomiaru działki nr [...] w obrębie R., punkty osnowy katastralnej nr [...] nie zostały przeliczone do układu "2000", jak również w poprzednich opracowaniach nie zostały dowiązane do osnowy 3 klasy. Zdaniem organu wykonawca miał możliwość wykonania pomiaru i obliczeń w układzie "2000". Ponadto organ zauważył, że nie może stwierdzić czy dane w zakresie współrzędnych katastralnych przyjęte przez wykonawcę o nr [...] są zgodne z danymi z zasobu, gdyż współrzędne punktów nie zostały dołączone do operatu, brak ich obliczeń jak również brak obliczenia punktów granicznych opartych na tych punktach. Jednocześnie Starosta zaznaczył, że punkt osnowy katastralnej nr [...] wykazany przez wykonawcę znacznie różni się od wartości współrzędnej zgromadzonej w zasobie. Dodatkowo Starosta stwierdził niekompletność dokumentacji technicznej związanej z niedołączeniem mapy wywiadu terenowego oraz wyników wywiadu terenowego wraz z identyfikacją punktów osnowy geodezyjnej i znaków granicznych, a także brak szkicu polowego, jak również opisu identyfikatora obrębu. Organ zarzucił wykonawcy brak jednoznacznego określenia rodzajów dokumentów, na podstawie których dokonano wznowienia znaków granicznych, jak również utworzonej i przekazanej roboczej bazy danych. W odwołaniu od powyższej decyzji R.B. zarzucił, że jest ona bezprawna, ponieważ podjęta została w oparciu o nieprawomocną, zaskarżoną do WSA w S., decyzję organu II instancji z dnia [...] r., znak: [...]. Zdaniem odwołującego, podejmowane przez oba organy czynności i rozstrzygnięcia, nie są wynikiem merytorycznych rozstrzygnięć lecz wykonaniem założonego celu - zemsty jako kary za zarzucanie Staroście C. nieprawidłowości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1, art. 12b ust. 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, po rozpatrzeniu odwołania R.B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu odwołującego dotyczącego "bezprawności" decyzji Starosty z dnia [...] r. podjętej w oparciu o nieprawomocną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. i wyjaśnił, że WSA w S. oddalił skargę na powyższą decyzję. Dodatkowo organ wyjaśnił, że brak jest przepisu, który wykluczałby możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania przez organ I instancji decyzji w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia. Fakt wniesienia skargi nie wpływa na kwestie wykonalności decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia, bowiem decyzji tej przysługuje walor ostateczności. Dalej organ II instancji przytoczył treść obowiązujących przepisów, dokonał ich wykładni i wskazał, że zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zasadność odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej o [...], w tym również słuszność wykazanych w decyzji Starosty C. nieprawidłowości dotyczących przedłożonej przez R.B. dokumentacji geodezyjnej. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organ II instancji podzielił stanowisko Starosty C. odnoszące się do wykonania pracy w nieprawidłowym układzie współrzędnych wyjaśniając, że z obowiązujących przepisów wynika, iż podstawą wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych są osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych (art. 3 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). System ten (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sytemu odniesień przestrzennych) stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej. Przy czym, na potrzeby wykonywania map (w skalach większych od 1:10.000), w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej, stosuje się układ współrzędnych "PL-2000". Organ wskazał, że wykonawca w ramach pracy o [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie "1965/3" i "2000/5", bowiem obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych "1965". Zdaniem organu odwoławczego samo przekazanie do zasobu współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie "2000" i stwierdzenie wykonawcy w ustosunkowaniu do negatywnego protokołu, że obliczenia wykonuje w układzie 1965 i wyniki transformuje do układu 2000, nie może być uznane za spełnienie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Organ odwoławczy nie uznał również za usprawiedliwioną przyczynę niezastosowania w niniejszej pracy układu "2000", wykazywanych w stanowisku do protokołu weryfikacji nieprawidłowości w materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w C. Okoliczność ta nie została bowiem poparta przez wykonawcę stosowną dokumentacją potwierdzającą taką negatywną ocenę wykorzystanej do niniejszej pracy osnowy geodezyjnej. Podkreślił, że obowiązujące przepisy obligują wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych do przeprowadzenia analizy pozyskanych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w szczególności § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów (na który to powołał się Starosta C. i sam Wykonawca w ustosunkowaniu do negatywnego protokołu), a który stanowi, że do wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę tych prac, pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Ponadto zgodnie z § 71 ust. 7 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie standardów w sprawozdaniu technicznym w ramach opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac należy m.in. wskazać zakres wykorzystanych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem, jak ustalił to organ I instancji punkt osnowy katastralnej nr [...] wykazany przez wykonawcę znacznie różni się od wartości współrzędnej zgromadzonej w zasobie, do której to kwestii wykonawca nie odniósł się. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że punkty osnowy katastralnej nr [...] nie były dowiązane do osnowy 3 klasy, a tym samym nie spełniały więc wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie standardów. Organ podkreślił, że błędy w materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ich niedokładność, nieaktualność czy niekompletność) nie zwalniają wykonawcy z obowiązku wykonywania pracy geodezyjnej z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Zauważony problem z dokładnością osnowy wykonawca winien był zatem jednoznacznie wskazać już w dokumentacji pracy geodezyjnej id. [...], a przede wszystkim zastosować takie metody pomiaru (technologie pomiarowe), które zapewnią uzyskanie danych obserwacyjnych z wymaganą dokładnością i pozwolą na określenie współrzędnych mierzonych punktów sytuacyjnych w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Tymczasem przedłożona dokumentacja (operat techniczny), nie wskazuje na brak możliwości wykonania pracy na podstawie pozyskanych z zasobu materiałów w obowiązującym układzie "2000", a dokonane przez niego kontrolne obliczenia współrzędnych punktów granicznych zostały załączone dopiero do stanowiska wykonawcy do negatywnych wyników weryfikacji. Ponadto organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że wykonawca miał możliwość wykonania pomiaru i obliczeń w układzie "2000", co wynika z dziennika pomiaru szczegółów metodą biegunową. Punkty 3 klasy o nr [...] i punkt osnowy 2 klasy nr [...] (kościół w S.) wykorzystane do pomiaru w operacie [...] zostały przeliczone w układzie "2000" (operat nr [...] i [...]). Powyższe, w ocenie organu, potwierdza, że prace można było wykonać poprawnie – w państwowym systemie odniesień przestrzennych, jednak tego wykonawca nie uczynił. Wykonawca w ramach pracy o [...] nie zastosował się również do przyjętego przez niego ustalenia z organem administracji, aby pomiar i obliczenia wykonać w oparciu o osnowę szczegółową, bądź pomiarową dowiązaną do niej w układzie "1965" strefa 3 i w układzie "2000" strefa 5, wykazy współrzędnych skontrolować z operatami [...], [...]. Wykonawca w dołączonych obliczeniach współrzędnych z dnia [...] r. w układzie "2000" do pisma z dnia [...] r. podał rozbieżne współrzędne punktu osnowy 3 klasy nr [...], co świadczy o nieskontrolowaniu przez niego wartości współrzędnej z operatem nr [...] z przeliczenia osnowy 3 klasy. W zakresie pomiaru działki nr [...] w obrębie R., punkty osnowy katastralnej nr [...] nie zostały przeliczone do układu "2000", jak również w poprzednich opracowaniach nie zostały dowiązane do osnowy 3 klasy. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Starosty C. w przedmiocie uchybień i braków w dokumentacji technicznej [...], które pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia w sprawie standardów i których to skarżący nie kwestionował w odwołaniu od decyzji. W szczególności wykazanie, że: - nie dopełniono obowiązku przeprowadzenia analizy materiałów [...] i jej udokumentowania w przekazanym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowaniu geodezyjnym; - spis dokumentów – "zawartość operatu" nie zawiera danych określonych w § 71 ust. 3 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia w sprawie standardów, takich jak nazwy wykonawcy, imienia, nazwiska i podpisu osoby, która sporządziła spis dokumentów operatu; daty sporządzenia spisu dokumentów operatu; - sprawozdanie techniczne nie zawiera wszystkich informacji wyszczególnionych w § 71 ust. 7 pkt 4, 6, 8 rozporządzenia w sprawie standardów; - do opracowania nie dołączono stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów mapy zawierającej wyniki wywiadu terenowego, mającego na celu identyfikację w terenie punktów osnowy geodezyjnej i znaków granicznych; - w weryfikowanej dokumentacji brak szkicu polowego z wykonanego w terenie pomiaru wznowionych punktów granicznych, o którym mowa w § 29 ust. 4 w zw. z § 71 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów; - protokół z czynności wznowienia granic nie zawiera informacji, o których mowa w § 30 ust. 4 pkt 2, 7, 10, 12 rozporządzenia w sprawie standardów. Reasumując organ II instancji podniósł, że praca geodezyjna zarejestrowana pod [...], z uwagi na wykazane w niej nieprawidłowości, wynikające z naruszenia przepisów oraz braki w przekazanej dokumentacji nie nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z powyższą decyzją R.B. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto zarzucił zaskarżonym decyzjom, że zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie wykazał, że przekazane do weryfikacji dokumentacje, zostały wykonane sprzecznie z obowiązującą wówczas interpretacją prawa oraz przekazane do zasobu dane były błędne. W uzasadnieniu skargi R.B. powołał się na swoje stanowisko zawarte we wcześniejszych odwołaniach i skargach, które nie straciły na aktualności. Skarżący podniósł, że informację o obowiązującym układzie współrzędnych, organ przekazał mu w protokole weryfikacji dokumentacji [...], z dnia [...] r., z zaleceniem "do stosowania w następnych opracowaniach". W terminie, w którym przekazano te zalecenia skarżącemu, wszystkie operaty techniczne związane z niniejszą skargą znajdowały się w Starostwie C. i oczekiwały na weryfikację. Wcześniej wykonywane obliczenia w nawiązaniu do właściwych współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej w układzie 1965, głównie ze względu na wadliwe współrzędne tych punktów w układzie 2000 posiadane przez Starostę C., bez zastrzeżeń były przyjmowane do zasobu geodezyjnego w Starostwie C. Podniósł, że w kolejnych decyzjach wydanych przez Starostę C w dniach [...] r. i [...] r., jednoznacznie stwierdzono, że wykorzystane współrzędne punktów osnowy w układzie "1965" – w negatywnie zweryfikowanych pracach, pochodzą z zasobu powiatowego i są prawidłowe oraz przyznano, że istniejące w państwowym zasobie współrzędne punktów osnowy w układzie "2000" posiadają błędne wartości. Wskazał, że w obecnie zaskarżonych decyzjach organ pomija dowód na jednoznaczną zmianę zasad postępowania Starosty C. w trakcie prac oraz oświadczenie tego organu, że przyjęte wartości współrzędnych były zgodne z danymi z zasobu. Ten dowód jest bardzo ważny, ponieważ wcześniejsze Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (sygn. akt: II SA/Sz 91/16, II SA/Sz 92/16, II SA/Sz 134/16, II SA/Sz 132/16, II SA/Sz 133/16), były jednoznaczne – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. nie naruszył art. 139 k.p.a., ponieważ miał prawo wyjaśnić, czy współrzędne punktów osnowy, wykorzystane przez wykonawcę prac, pochodzą z powiatowego zasobu geodezyjnego. Powyższe oznacza, że współrzędne punktów osnowy geodezyjnej i pomiarowej, które wykorzystał skarżący, były prawidłowe. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. pomija stanowcze twierdzenie skarżącego, że przekazane dane są prawidłowe i na żadnym etapie postępowania nie zostało to zanegowane. Końcowo skarżący oświadczył, że "prace zostały wykonane zgodnie z zaleceniami Starosty C., wieloletnimi wcześniej ustalonymi interpretacjami prawa i procedurami w Starostwie C., usankcjonowanymi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S, wynikającymi głównie z katastrofalnego stanu zasobu geodezyjnego w Starostwie C.". Stan zasobu geodezyjnego, procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, fałszerstwa przy odbiorze zleconych prac, znane od wielu lat Staroście C. oraz [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., nie powodują wszczęcia radykalnych wielotorowych procedur naprawczych, miast tego dokonuje się wspólnej zemsty na skarżącym za wskazywanie patologii. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W świetle powyższego brak jest możliwości odniesienia się do podniesionych przez skarżącego zarzutów wobec innych decyzji, jak również argumentów dotyczących składanych przez niego skarg i odwołań w innych postępowaniach. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych powstałych w wyniku wykonanej przez R.B. pracy geodezyjnej, której celem było "wznowienie granic" działek nr [...] (pkt granicznych nr [...]) położonych w obrębie ewidencyjnym R. gm. C. Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 12b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.g.k.". Stosownie do ust. 1 powołanego przepisu, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się, stosownie do art. 12 ust. 3 u.p.g.k., w protokole, natomiast podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 ust. 4 powołanej ustawy). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 7), zaś jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych to wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8). W rozpoznawanej sprawie wykonawca prac geodezyjnych R.B. zgłosił Staroście C. opisaną wyżej pracę geodezyjną, którą organ zarejestrował pod nr [...]. Starosta C. negatywnie zweryfikował wykonane prace, co znalazło odzwierciedlenie w protokole weryfikacji doręczonym stronie. Skarżący odniósł się do oceny dokonanej przez organ w piśmie z dnia [...] r., wskazując jednocześnie z jakich względów nie zgadza się z negatywną oceną wykonanej pracy i żądając niezwłocznego przyjęcia przedłożonej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", podkreślić należy, że zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy w wyniku porównania decyzji organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ powiększeniu (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2014 r., s. 409). Adresatem tego zakazu jest organ odwoławczy, który w ramach dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest - w przypadku wniesienia środka odwoławczego - do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Zakaz reformationis in peius obejmuje zatem daną, konkretną sprawę, w której od rozstrzygnięcia organu I instancji złożono odwołanie. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji podzielił w pełni ustalenia i ocenę Starosty oraz zasadność podjętego przez niego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, aby decyzja organu odwoławczego jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w jakikolwiek sposób pogorszyła sytuację prawną strony, a tym samym naruszała treść art. 139 k.p.a. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest zatem efektem ponownego zbadania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zarówno w kontekście zarzutów odwołania, jak również pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 12b u.p.g.k. jest ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa oraz czy nie zawiera nieprawidłowości lub braków. W realiach niniejszej sprawy słusznie organy uznały, że przedłożone przez skarżącego dokumenty obrazujące wykonanie pracy geodezyjnej wskazują na wadliwość tego opracowania. Zdaniem Sądu, organy administracji wnikliwie rozpatrzyły wszystkie okoliczności sprawy, w tym podniesione przez stronę, dokonując prawidłowych ustaleń faktycznych i nie uchybiając zasadzie czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) i udzielania stronom informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji szczegółowo opisano wady operatu technicznego, wskazując na naruszenie właściwych przepisów prawa, co dowodzi, że stanowisko organu było wynikiem prawidłowej merytorycznej kontroli dokumentacji geodezyjnej. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażoną w art. 7 k.p.a.) organ administracji publicznej zobligowany jest do zbadania wszystkich kwestii mieszczących się w procedurze zgłaszania wykonanej pracy geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i to zarówno tych, które zostały stwierdzone podczas weryfikacji, jak i tych, które pozwalają na ustalenie, czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna odpowiada przepisom prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. czy nadaje się do przyjęcia do państwowego zasobu. Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że istotą postępowania nie jest jedynie ocena zasadności uchybień wskazanych w protokole weryfikacji, gdyż taki wniosek wprost wynika z przepisu art. 12b ust. 1 u.p.g.k. Postępowanie wyjaśniające nie może ograniczać się wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji, lecz do całości przedłożonej przez stronę dokumentacji geodezyjnej. Strona zaś może odnieść się do wykazanych nieprawidłowości w odwołaniu od decyzji. Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.g.k. podstawę do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych. W myśl § 15 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1247), państwowy system odniesień przestrzennych stosuje się w pracach geodezyjnych i kartograficznych oraz przy tworzeniu zbiorów danych przestrzennych przez organy władzy publicznej, przy czym układ współrzędnych PL-2000 stosuje się na potrzeby wykonywania map w skalach większych od 1:10.000 w szczególności mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Zgodnie z § 70 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r., nr 263, poz. 1572), przy opracowywaniu wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych: 1) wszelkie obliczenia geodezyjne wykonuje się zgodnie z zasadami teorii przenoszenia się średnich błędów i zasadami rachunku prawdopodobieństwa; 2) wyniki obliczeń zapisuje się z zachowaniem właściwej precyzji według reguł Bradis-Kryłowa; 3) wyniki pomiarów, przed ich przyjęciem do obliczeń, koryguje się: a) usuwając dane obarczone przypadkowymi błędami obserwacji, przekraczającymi wielkości dopuszczalne, i zastępując je danymi poprawnymi, b) wprowadzając poprawki ze względu na: systematyczne błędy pomiaru oraz narzędzi i instrumentów, przyjęty układ współrzędnych. W przedmiotowej sprawie R.B. w pracy geodezyjnej nr [...] przekazał do zasobu geodezyjnego jedynie wykazy współrzędnych punktów sytuacyjnych w układzie 1965/3 i 2000/5, a obliczenia wykonał tylko w jednym nieobowiązującym układzie współrzędnych 1965. Z powołanych powyżej przepisów wynika, że zarówno wykazy, jak i obliczenia, powinny być dokonane w układzie 2000. Zasadnie więc organ uznał za naruszenie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, transformowanie przez skarżącego wyników obliczeń wykonanych w układzie 1965 do układu 2000. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z § 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 2000 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. Nr 70, poz. 821), układ współrzędnych płaskich, oznaczony symbolem "1965" oraz lokalne układy współrzędnych mogły być stosowane do dnia 31 grudnia 2009 r., a zatem skarżący jako podmiot działający profesjonalnie powinien mieć tego świadomość. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że to na wykonawcy prac geodezyjnych spoczywa obowiązek ich wykonywania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz uważność przy korzystaniu ze zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie bowiem do § 6 rozporządzenia w sprawie standardów przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, zwanego dalej "wykonawcą", pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Powyższy przepis nie nakłada wprost obowiązku korzystania przez wykonawcę robót geodezyjnych z materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w każdym przypadku, ale tylko wtedy, gdy mogą być one przydatne. Zadaniem wykonawcy przed każdorazowym skorzystaniem z nich, jest więc analiza materiałów pod względem dokładności, aktualności i kompletności, a co za tym idzie również przydatności dla wykonywanej pracy geodezyjnej. Na uwzględnienie zasługują argumenty organów odnoszące się do braków w przedłożonej przez skarżącego dokumentacji geodezyjnej, stanowiące o naruszeniu § 71 rozporządzenia w sprawie standardów, określającego szczegółowo skład operatu technicznego i spis dokumentów w tym dotyczące braku nazwy wykonawcy jak i zakresu jego uprawnień, a ponadto brak szkicu polowego z wykonanego w terenie pomiaru wznowionych punktów granicznych, o którym mowa w § 29 ust. 4 w związku z § 71 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Należy również podzielić stanowisko organu w zakresie stwierdzonych naruszeń § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów w związku z niedołączeniem mapy zawierającej wyniki wywiadu terenowego. W ocenie Sądu, uzasadnione jest także stanowisko organu w zakresie stwierdzenia naruszenia § 30 ust. 4 pkt 2, 7, 10, 12 rozporządzenia w sprawie standardów odnośnie braku informacji, o których mowa w powołanym przepisie, w protokole z czynności wznowienia granic. Należy także zwrócić uwagę, że przytoczonych przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchybień w sporządzonej dokumentacji geodezyjnej skarżący skutecznie nie zakwestionował, w szczególności nie przedstawił w skardze żadnych kontrargumentów w tym zakresie, które mogłyby zostać wzięte pod uwagę. Podnoszona w skardze argumentacja odnosząca się do zemsty organów na skarżącym za wykazanie nieprawidłowości w postępowaniu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bowiem konieczność wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika z przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Reasumując, kontrola ustaleń faktycznych organu i zastosowanych przepisów prawa doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zaś organy prawidłowo dokonały weryfikacji przedłożonej przez R.B. dokumentacji geodezyjnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.