II SA/Sz 1179/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Katarzyna Skrzetuska- Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta i gminy [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...]. nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1c pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) oraz art. 104 Kpa orzekł o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta i gminy [..], dla Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w dniu [...]r. wpłynął do organu wniosek Przedsiębiorstwa Usług komunalnych [...] o wydanie zezwolenia na odbiór odpadów komunalnych z terenu miasta i gminy [...], który mimo kilkakrotnego uzupełniania nie spełnił wymogów, które były określone w zarządzeniu z dnia [...]r. Nr [...] wydanego przez Burmistrza [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 3 a Burmistrz określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług. Stosownie do § 1 ust. 1 pkt 1 powołanego zarządzenia przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie powinien dysponować prawem do bazy transportowej znajdującej się na terenie [...], która to baza powinna spełniać wymogi techniczne, bezpieczeństwa i higieny pracy, przeciwpożarowe i ochrony środowiska oraz powinna być wyposażona między innymi w: miejsce postojowe dla pojazdów, miejsce do magazynowania pojemników, miejsce do mycia pojazdów oraz pojemników, miejsce do napraw środków transportu i pojemników. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że strona w piśmie z dnia [...]. przesłała umowę dzierżawy terenu na bazę transportowo – sprzętową z dnia [...]., w treści której podała, że baza ta spełnia określone w zarządzeniu wymogi: techniczne, bezpieczeństwa i higieny. Natomiast strona skarżąca nie udokumentowała, że utworzona baza spełnia powyższe wymogi. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca wyjaśniła, że wniosek o wydanie zezwolenia zawierał wszystkie elementy przewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a pomimo tego Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmawiał zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności przez stronę na terenie Gminy [...]. Były to: decyzja z dnia [...].; decyzja z dnia [...].; decyzja z dnia [...].; decyzja z dnia [...].; decyzja z dnia [...]., które to decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazane do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swoich decyzji organ II instancji wielokrotnie wskazywał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie ma podstaw do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności przez stronę skarżącą, wielokrotnie wskazywał podstawę prawną i szeroko uzasadniał swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Podał również, że brak jest istniejących przesłanek ustawowych do żądania od strony zapewnienia bazy i zorganizowania bazy na terenie Gminy [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 9 ust. 1 c pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 9 ust. 1c; art. 7 ust. 3a; art. 9 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wyjaśnił, że z przytoczonych przepisów wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta nie może dowolnie określać wymagań, które powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie, bowiem powinien przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy. Zdaniem Kolegium, jedynie w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w szczególności warunkami określonymi w art. 9 ust. 1c ustawy, w tym gminnym planem gospodarki odpadami, właściwy organ może odmówić wydania przedmiotowego zezwolenia. Zaskarżona decyzja narusza wskazany przepis ustawy poprzez brak istniejących przesłanek do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności przez przedsiębiorcę w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...]. Brak jest również przesłanek ustawowych do żądania od strony zapewnienia bazy i zorganizowania bazy na terenie miasta i gminy [...]. Wskazanie powyższego wymogu przez Burmistrza w nowym zarządzeniu nr [...]z dnia [...]. w ocenie organu II instancji również wykracza poza upoważnienie ustawowe do wydania przedmiotowego zarządzenia. Nie można uznać, że warunek zobowiązujący przedsiębiorcę do zorganizowania bazy na terenie miasta i gminy [...] jest opisem wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Warunek posiadania takiej bazy na terenie gminy [...] ogranicza konkurencję oraz utrudnia dostęp do rynku przedsiębiorcom świadczącym usługi w zakresie odbierania i odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Ocena, czy do prowadzenia działalności wystarczy określona liczba samochodów czy zatrudnionych pracowników- dalece wykracza poza zakres ustawowy. Wiadomym jest, że rozmiar działalności danego przedsiębiorcy zależy od ilości podpisanych umów z konkretnymi właścicielami nieruchomości oraz zakresu tychże umów. Ponadto, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Wobec powyższego, żądanie przez organ I instancji spełnienia przez przedsiębiorcę warunków nie wynikających z upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, narusza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej. Według organu odwoławczego zarządzenie z dnia [...]. Burmistrza [...] ma charakter informacyjny dla potencjalnych przedsiębiorców ubiegających się o wydanie właściwego zezwolenia na działanie na terenie gminy, w szczególności w zakresie gminnego oraz wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również obowiązującego w danej gminie regulaminu utrzymania czystości i porządku. Taka informacja, która może ale nie musi być wydana w charakterze zarządzenia organu wykonawczego, nie może stanowić źródła dodatkowych obowiązków i wymogów dla przedsiębiorców, powinna natomiast odzwierciedlać te obowiązki wynikające z przywołanych aktów prawa. Kolegium wskazało ponadto, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ wyższego stopnia nakłada na organ I instancji prowadzenie postępowania od początku. Na podstawie analizy akt sprawy organ II instancji ustalił, że organ I instancji nie żądał dokumentów od strony skarżącej oraz nie wskazywał jej podstawy prawnej, na podstawie której powinna ona wykazać spełnienie określonych warunków do uzyskania zezwolenia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika również podstawa prawna żądania posiadania bazy magazynowo – sprzętowej oraz przedstawienia przez stronę dokumentów spełnienia określonych wymagań. Natomiast organ I instancji oparł się na ogólnych zapisach swojego zarządzenia, co jest niewystarczające do adresowania określonych wymagań do danego przedsiębiorcy. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że nie jest w stanie wydać decyzji orzekającej co do istoty niniejszej sprawy, gdyż nie ma takich możliwości faktycznych, aby orzec co do poszczególnych kwestii merytorycznych, które na podstawie art. 9 ust. 1 i 1a ustawy powinny być określone w niniejszym zezwoleniu tj. określić niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Powinno również określić m.in. dopuszczalny do składowani poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodnie z ustawą. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] wnosząc o zbadanie legalności decyzji administracyjnych organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka powołała się na art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określiła co powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia, a ponadto wskazała, że do wniosku przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć zaświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne. Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien we wniosku dodatkowo określić: 1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości; 2) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów. Powinien również udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r.o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz w art. 7 ust. 3 powołanej ustawy. Przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnienie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru poza stacją zlewną. Ponadto przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obejmujące nie segregowane odpady komunalne jest obowiązany również do odbierania wszystkich selektywnie zbieranych odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i odpadów z remontów. Strona skarżąca zaznaczyła, że spełniła wszystkie wymienione wyżej ustawowo wymagane warunki, które to dane zostały przez nią przedłożone pismami z dnia [...]., [...]., [...]., [...]r., [...]., [...]. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem strony, bowiem to do niego należy decyzja o wszystkich warunkach zezwolenia. Nie jest zrozumiała argumentacja organu II instancji, który nie orzekł merytorycznie, co do istoty sprawy. Organy administracji prowadzą w niniejszej sprawie postępowanie, w zakresie, którego ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje tj.: usytuowanie bazy i tytułu prawnego do gruntu, na którym baza jest usytuowana. Do skargi strona skarżąca dołączyła decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja ostateczna o charakterze kasacyjnym wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga wobec tego, rozważenia w pierwszej kolejności, czy organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a. Zachodzi zatem konieczność zbadania, czy w sprawie rzeczywiście zaistniały tak daleko idące braki postępowania wyjaśniającego, że dla wydania zgodnej z prawem decyzji merytorycznej niezbędne jest przeprowadzenie tego postępowania co najmniej w znacznym zakresie, co przekracza kompetencje organu II instancji wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, stawiony skargą zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. okazał się zasadny. Trafnie bowiem strona skarżąca eksponuje przepis art. 8 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008), który określa co powinien zawierać wniosek przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, bowiem z treści tego przepisu wynika w jakim zakresie postępowanie dowodowe opiera się na materiale pochodzącym od zainteresowanej strony (która może być wezwana do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a. w razie takiej potrzeby). Zestawienie art. 8 z normami art. 9 ust 1-1a ustawy, który wskazuje co powinno określać zezwolenie na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości pozwala z kolei na ustalenie jaki jest zakres materiału dowodowego, który organ prowadzący postępowanie powinien zebrać we własnym zakresie. Powyższy zabieg prowadzi do wniosku, że większość materiału dowodowego pochodzi od samego wnioskodawcy. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji, utwierdza w przekonaniu, że Kolegium miało możliwość wydania decyzji mającej charakter rozstrzygnięcia merytorycznego (przy czym Sąd nie przesądza w tym miejscu kwestii, czy powinna być to decyzja kasacyjno reformatoryjna o charakterze pozytywnym dla strony, czy też decyzja utrzymująca w mocy odmowną decyzję organu I instancji). Jako powody, uchylenia po raz szósty w tym postępowaniu, decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia Kolegium podało brak możliwości orzeczenia co do poszczególnych kwestii merytorycznych, które na podstawie art. 9 ust. 1 i 1a ustawy powinny być określone w zezwoleniu. W związku z tym należy podkreślić, że owe kwestie merytoryczne określone przez organ jako: " niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem" w istocie rzeczy nie są faktami, czy okolicznościami wymagającymi ustalenia w drodze postępowania wyjaśniającego, lecz wynikającymi z przepisów prawa. Wskazana również przez Kolegium niemożność określenia "dopuszczalnego do składowania poziomu odpadów komunalnych, ulegających biodegradacji oraz miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodnie z ustawą" stanowią natomiast fakty możliwe do ustalenia przez organ odwoławczy, który dysponuje uprawnieniami wynikającymi z art. 136 K.p.a., zezwalającego temu organowi na przeprowadzenie z urzędu nie tylko postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, ale przede wszystkim daje możliwość zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Reasumując, stwierdzić trzeba, że skoro organ II instancji przyjął, a co Sąd w pełni podzielił, że zarządzenie z dnia [...]. Burmistrza [...] [...] ma charakter jedynie informacyjny i nie może stanowić źródła dodatkowych obowiązków i wymagań dla przedsiębiorców, to w takim razie organ ten powinien był rozstrzygnąć sprawę ostatecznie we własnym zakresie, nie zachodziła bowiem potrzeba uzupełniania postępowania wyjaśniającego w stopniu dającym podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Naruszenie tego przepisu przez Kolegium mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji oparte zostało o przepis art. 152 ustawy P.p.s.a., o zasądzeniu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 i 3 ustawy P.p.s.a.