II SA/Sz 118/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 4,5 i 9 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia przez T. z mocy prawa z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia strony postępowania i w tym zakresie orzekło, że stroną postępowania jest państwowa jednostka organizacyjna "P", a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że organ pierwszej instancji ww. decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nabycia przez T. z mocy prawa, z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie ewidencyjnym nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przeanalizował stan faktyczny i prawny, odniósł się do zebranych w sprawie materiałów i w końcowej części uzasadnienia stwierdził, że "ponieważ nie zostały spełnione wymagania przewidziane przepisami prawa stronie nie przysługuje uprawnienie wynikające z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami...". Nie zgadzając się z zapadłym w sprawie rozstrzygnięciem T. wniosła odwołanie, zarzucając: - naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - poprzez przyjęcie, iż T. nie wykazała w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jej zarządzie w rozumieniu powołanych przepisów rozporządzenia; - naruszenie art. 7, art. 77 § oraz art. 80 K.p.a. poprzez: a) niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie, polegające na nieodniesieniu się do podnoszonego faktu uzyskania praw do uwłaszczenia się na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na przekształcenia i podział majątku, który dokonany został w wykonaniu obowiązku nałożonego przepisem art. 76 ustawy o łączności, b) brak należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, c) błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez przyjęcie, że T. nie udowodniła, że jej poprzednik prawny posiadał prawo do zarządu przedmiotową nieruchomością co najmniej w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazało, że z akt sprawy wynika, iż strona przedłożyła następujące dokumenty: - protokół zdawczo - odbiorczy obiektu fortyfikacyjnego, sporządzony w dniu [...] z treści którego wynika, że Wojewódzki Sztab Wojskowy przekazał w dniu [...] obiekt fortyfikacyjny wraz z dokumentacją dla Dyrekcji P. -. W części "charakterystyka obiektu" wpisano: * rodzaj obiektu: schron specjalny [...] kondyg. I szczelina stała, * grupa klasyfikacyjna: "[...]", * usytuowanie obiektu: schron spec. – [...] (...), - metryka obiektu wraz z planem nr schronu – [...]plan [...] (...). - akt przekazania [...] r., na podstawie którego (pkt 2 aktu) na rzecz T. przekazano prawo własności nieruchomości położonych na terenie województwa [...] a użytkowanych przez Zakład R. wyszczególnionych w załączniku nr [...], zawierającym pozycje od 4 do 44. Z pozycji [...] załącznika wynika, że przekazana została nieruchomość zabudowana o pow. [...]m2, oznaczona jako działka nr [...] w ewidencji gruntów, położona w [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego opisane wyżej dokumenty nie spełniają wymogów określonych przepisem § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia, a mianowicie: prawodawca wymaga protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] r., tymczasem - co jest oczywiste i bezsporne w niniejszej sprawie - protokół ten (wprawdzie nazwany aktem, jednak mogący być za protokół uznany), jakkolwiek istnieje, to jednak sporządzony został w dniu [...] r., czyli po dacie wskazanej w cytowanym przepisie rozporządzenia. Trafnie więc organ I instancji nie uznał go za dokument, na podstawie którego można było stwierdzić nabycie z mocy prawa przez T. z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...]. W ocenie organu odwoławczego wymagań cytowanego przepisu nie spełnia również wskazany wyżej protokół zdawczo-odbiorczy, gdyż - jak trafnie zauważył organ I instancji - na jego podstawie przekazano obiekt fortyfikacyjny (czyli budynek), a nie nieruchomość. W protokole tym nie ma żadnej wzmianki o nieruchomości, jak np. oznaczenie numeru działki obrębu geodezyjnego, powierzchni itp. Tak więc i w tym przypadku organ I instancji trafnie nie uznał tego protokołu za dokument, na podstawie którego można było stwierdzić nabycie z mocy prawa przez T. z dniem [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...]. Reasumując, Kolegium doszło do przekonania, że w analizowanej sprawie brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za uznaniu tych dokumentów jako zasługujące na uwzględnienie w sprawie. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji trafnie odmówił im mocy dowodowej, albowiem nie spełniają one wymagań określonych w § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., zdaniem Kolegium - organ I instancji prawidłowo zgromadził i ocenił materiał dowodowy, znajdujący się w aktach sprawy. Podstawowymi dokumentami dla tego organu były opisane wyżej protokół zdawczo-odbiorczy oraz akt przekazania niektórych składników majątku. Ocenę tych dokumentów organ I instancji przedstawił szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości fakt, że państwowa jednostka organizacyjna "P." przekształcona została w dwa odrębne podmioty: P. oraz T. Nie budzi również wątpliwości fakt, że określone składniki majątku zostały podmiotom tym przekazane odrębnymi dokumentami i w prawem przewidziany sposób. Jednakże w postępowaniu przed organem I instancji, pomimo zgromadzenia obszernego materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy, dokonanej przez organ I instancji, nie dało się w sposób bezsporny wykazać, że spełniony został warunek przewidziany w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego spełnienie wymagane jest do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r., prawa użytkowania wieczystego gruntu. Strona bowiem w żaden sposób nie wykazała bezspornie, że posiadała w tym dniu grunty w zarządzie. Konsekwencją zatem braku wykazania tej okoliczności musiała być decyzja odmowna, którą to organ I instancji wydał w dniu [...] r. W kwestii zmiany zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do oznaczenia strony, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji rozpatrywał wniosek z dnia [...] r., podpisany przez Dyrektora Zakładu R., będącego w strukturach organizacyjnych T. Temu właśnie podmiotowi organ I instancji odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Jednakże, co również we wniosku zostało wskazane, opisana wyżej nieruchomość w dniu [...] r. znajdowała się w posiadaniu państwowej jednostki organizacyjnej "P", w skład której wchodził Zakład R. Dopiero w wyniku podziału i przekształceń, państwowa jednostka organizacyjna "P" uległa podziałowi na dwa niezależne podmioty: T. oraz P. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien zatem był orzec o odmowie przekształcenia opisanego wyżej prawa nie na rzecz T., lecz na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej "P", która w dniu [...] r. władała sporną nieruchomością. T. stała się natomiast następcą prawnym państwowej jednostki organizacyjnej. Na powyższa decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika r. pr. J.H., zarzucając jej naruszenie: - naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261 poz. 2603 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 Rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 ze zm.) przez przyjęcie, że T. nie wykazała w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w jej zarządzie w rozumieniu ww. punktów rozporządzenia; - naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nie wykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie poprzez nie odniesienie się do podnoszonego faktu uzyskania praw do uwłaszczenia się na przedmiotowej nieruchomości z uwagi na przekształcenia i podział majątku, który został dokonany w wykonaniu obowiązku wynikającego z treści art. 76 ustawy o łączności; - naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak należytego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; - naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że T. nie udowodniła, że jej poprzednik prawny posiadał prawo do zarządu przedmiotową nieruchomością co najmniej w rozumieniu § 9 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia; - naruszenie art. 28 i 30 K.p.a. przez przyjęcie, że stroną toczącego się postępowania administracyjnego jest nieistniejąca państwowa jednostka organizacyjna "P", a nie T. jako jej następca prawny. Mając powyższe na uwadze T. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że według stanu na dzień [...] r. państwowa jednostka organizacyjna "P." władała mieniem ogólnonarodowym, w tym przedmiotową nieruchomością, należącym do przedsiębiorstwa państwowego podporządkowanego Ministrowi Łączności. Mienie takie nie mogło podlegać komunalizacji i winno w tej dacie nadal stanowić własność Skarbu Państwa. T. nie była stroną decyzji o komunalizacji, a zatem nie mogła jej zaskarżyć, co nie zmienia faktu, że jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Spółki organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że nieruchomością przed przekazaniem zarządzała jako mieniem ogólnopaństwowym jednostka organizacyjna w strukturze organów podporządkowanych Ministerstwu Obrony Narodowej i że przekazanie to następowało w oparciu o zarządzenie Szefa Sztabu Generalnego nr [...]. Nie podlegały ocenie organu również inne okoliczności zgłoszone przez skarżącą w tym również fakt, że sprawowany przez nią zarząd przedmiotową nieruchomością posiadał prawne umocowanie w aktach przekazania mienia. Były one następstwem przekształceń dokonanych przez Ministra Łączności i Radę Ministrów w związku z delegacją zawartą w art. 76 ustawy o łączności. Skarżąca podkreśliła, że zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego protokół zdawczo-odbiorczy obiektu fortyfikacyjnego z dnia [...]. nie odpowiada wymogom protokołu przekazania, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 cyt. wyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego1998 r., jednakże Kolegium nie wskazało przesłanek takiego uznania, ani też nie wskazało podstawy prawnej, z której miałaby wynikać jakaś szczególna forma takiego protokołu, a w szczególności obligatoryjnych wskazań co do treści takiego protokołu. Nie można zgodzić się bowiem z uznaniem, że dane zawarte w tym protokole nie opisują w sposób dostateczny nieruchomości, której "definicję" należy ocenić przez pryzmat powszechnie obowiązujących przepisów w zakresie jej definiowania. Stwierdzenie Kolegium, że przekazano jedynie obiekt fortyfikacyjny (budynek), a nie nieruchomość, w ocenie [...]., nie zostało poparte wskazaniem przesłanek ustawowych takiej oceny. Definicje ustawowe dla pojęcia nieruchomość zawiera treść art. 46 § 1 KC i winny być one zastosowane również dla wyjaśnienia pojęć użytych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie. Ponadto niezrozumiałym jest łączenie przez Kolegium treści aktu przekazania nr [...] z dyspozycją § 4 ust. 1 pkt 9 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, skoro oczywistym jest iż akt ten został wskazany przez stronę jako dokument wyczerpujący dyspozycję § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Spółka wskazała dalej, że postanowienia § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia nakładają na właściwy organ obowiązek stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych chociażby w jednym z pkt od 1 do 10 tego ustępu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości zabudowanej, nie posiadającej księgi wieczystej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] m², położonej w obrębie ewidencyjnym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] r. w związku z wydaniem przez Ministra Administracji i Cyfryzacji decyzji z dnia [...] stwierdzającej nieważność ww. decyzji Wojewody z dnia [...] r. W piśmie procesowym z dnia [...] r. T. wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] poprzedzającej zaskarżoną decyzję. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...]jest ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Rozpatrując niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem obie decyzje dotknięte są wadą powodującą ich nieważność. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z przyczyn nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowi między innymi art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 200 ust. 1 pkt 2 w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że nieruchomość zabudowana, oznaczona w ewidencji gruntów numerem działki [...] o powierzchni [...] m², położona w obrębie ewidencyjnym [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...]stwierdził bowiem nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego organem właściwym do rozpoznania wniosku T. z dnia [...] r. jest Wojewoda a nie Prezydent Miasta. Naruszenia tego nie dostrzegł również organ odwoławczy, który uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej oznaczenia strony, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Zwrócić należy również uwagę, że będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] skierowana została do "osoby" nie będącej stroną postępowania, tj. do państwowej jednostki organizacyjnej "P.", zamiast do T. Kolegium uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej oznaczenia strony postępowania, jednocześnie orzekło, że stroną postępowania w przedmiotowej sprawie jest państwowa jednostka organizacyjna "P". Zdaniem Sądu, organ odwoławczy wadliwie zmienił oznaczenie strony postępowania. Z akt sprawy wynika bezspornie, że wniosek z dnia [...] r. "o oddanie" w użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości wniosła T. (następca prawny ww. państwowej jednostki organizacyjnej) i jako strona występowała w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Ponadto, jak słusznie podniosła skarżąca podmiot o nazwie państwowa jednostka organizacyjna "P" został wykreślony z rejestru przedsiębiorstw państwowych nr [...] r., co oznacza że w dacie złożenia wniosku ww. podmiot nie istniał już w obrocie prawnym. Skoro zatem zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania, wyczerpana została dyspozycja art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji z powodu ich wydania z rażącym naruszeniem prawa. Z tej też przyczyny Sąd nie badał merytorycznych zarzutów skargi, uznając to za przedwczesne. Sprawa bowiem będzie ponownie rozpoznana w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II oparte zostało na art. 152 ustawy, natomiast o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.