II SA/Sz 1183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat M. P. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., [...], którą organ nakazał współwłaścicielom budynku gospodarczego usytuowanego w m. C., na działce nr [...] z obrębu C. – E. K. i K. K., w terminie natychmiastowym, zabezpieczenie obiektu przed dostępem osób trzecich i wygrodzenie strefy zagrożenia od strony drogi publicznej oraz wykonanie czynności opisanych w decyzji z dnia[...] r. – w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., pod nadzorem osoby uprawnionej przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego. Opisana decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku przeprowadzonych przez inspektora Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. oględzin budynku gospodarczego położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntu [...], obręb ewidencyjny C. stwierdzono m.in., że konstrukcja dachu jest silnie zniszczona, pokrycie dachu z licznymi ubytkami, strop w części północnej na długości [...] m całkowicie zawalony, murłaty w części północnej na długości [...] m całkowicie zniszczone, zaś w pozostałej części szczątkowe, ściany wewnętrzne podłużne w połowie szerokości budynku gr. [...] cm w całości rozebrane, ściany poprzeczne rozwarstwione od ścian podłużnych, ściana kolankowa gr.[...] cm, na całej długości z tendencją wychylania się na zewnątrz, w budynku brak jakiegokolwiek wyposażenia oraz stolarki okiennej i drzwiowej. Powiatowy organ nadzoru budowlanego mając na uwadze, opisany wyżej stan techniczny budynku, w oparciu o art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...], w której nakazał współwłaścicielom budynku (celem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości) – naprawę uszkodzonej i zniszczonej konstrukcji dachu, naprawę pokrycia dachowego, naprawę uszkodzonego stropu belkowego, naprawę zarysowań ścian kolankowych w ścianach szczytowych, naprawę uszkodzonych ścian podporowych wewnętrznych, naprawę ubytku ściany szczytowej w części południowo-wschodniej, naprawę wychyleń ścian kolankowych podłużnych, usunięcie roślinności ze ścian budynku – w terminie do 31 grudnia 2015 r. Organ nakazał także – w terminie natychmiastowym – zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, wygrodzenie strefy zagrożenia od strony drogi publicznej gminnej, oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntu [...], zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, na warunkach zarządcy drogi. Dodatkowo organ zobowiązał E. K. i K. K. do prowadzenia nakazanych prac zabezpieczających i naprawczych budynku gospodarczego pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w zakresie konstrukcyjnym pełnym i przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego, a nadto dokumentowania prac naprawczych w dzienniku robót, który należy przed rozpoczęciem robót zarejestrować w organie nadzoru budowlanego a także przedłożenia w organie oświadczenia osoby podejmującej funkcję kierownika robót wraz z kopią uprawnień budowlanych i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego oraz zgłoszenia zakończenia robót w organie nadzoru budowlanego z załączeniem oświadczenia kierownika robót i dziennika budowy. Od powyższej decyzji E. K. wniosła odwołanie, podnosząc, że konsultowała z zakładem budowlanym koszt prac przy budynku w C. i został on oszacowany na[...] zł. Skarżąca podkreśliła, że nie dysponuje taką kwotą. Utrzymuje się z renty w wysokości [...] zł, jest wdową. Przedmiotowa inwestycja przekracza jej możliwości psychiczne i fizyczne oraz finansowe. Jej syn K. nie pracuje, "nie jest też zdrowy psychicznie, ale się nie leczy". Nie może w tej sytuacji udzielić jej pomocy. Skarżąca podkreśliła, że działka "jest objęta hipoteką przymusową". Zwracała się z prośbą do "Urzędu Skarbowego by sprzedał działkę przez komornika" jednak otrzymała odpowiedź odmowną. Skarżąca dodała, że przed śmiercią jej męża zaciągnęła wraz z nim kredyt hipoteczny, którego nie była w stanie spłacać po jego śmierci. Jej dług wynosi w chwili obecnej około [...] zł. Podkreśliła, że jej posesja w W. jest już po pierwszej licytacji komorniczej, skarżącej brakuje środków na podstawowe potrzeby życiowe np. ogrzewanie mieszkania zimą. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r., wskazując, że została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego, współwłaściciele obiektu dopuścili do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu spowodowany jest osłabieniem jego konstrukcji, natomiast obowiązek usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku ciąży na właścicielu nieruchomości. Organ podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie pozostawiają miejsca na uznaniowe ich traktowanie, dlatego sytuacja socjalna skarżącej nie może mieć wypływu na przyjęte rozstrzygnięcie. E. K. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniosła, że organ odwoławczy nie uwzględnił jej ciężkiej sytuacji zdrowotnej i życiowej. Wykonanie prac, do których została zobowiązana przy tak znikomych środkach jakimi dysponuje nie jest możliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów procesowych,tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., wskazując, że postępowanie winno zmierzać w kierunku rozbiórki obiektu a nie jego naprawy. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to zarówno przepisami prawa procesowego, jak i przepisami prawa materialnego. Gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zaskarżone orzeczenie podlega wówczas wyeliminowaniu z obrotu prawnego, sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznego orzekania w sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły wskazane w niej przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Z niekwestionowanych (w tym zakresie) ustaleń organów obu instancji wynika, że konstrukcja dachu przedmiotowego budynku gospodarczego stanowiącego współwłasność skarżącej oraz jej syna jest zniszczona, pokrycie dachu z licznymi ubytkami, strop w części północnej na długości [...] m całkowicie zawalony, murłaty w części północnej na długości [...] m całkowicie zniszczone, zaś w pozostałej części szczątkowe, ściany wewnętrzne podłużne w połowie szerokości budynku gr. [...] cm w całości rozebrane, ściany poprzeczne rozwarstwione od ścian podłużnych, ściana kolankowa gr. [...] cm, na całej długości z tendencją wychylania się na zewnątrz, w budynku brak jakiegokolwiek wyposażenia oraz stolarki okiennej i drzwiowej. Mając na uwadze opisany wyżej stan techniczny budynku organ na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na współwłaścicielu obiektu liczne obowiązki polegające m.in. na naprawie konstrukcji dachu, stropu, ścian kolankowych, ścian podporowych wewnętrznych oraz ściany szczytowej. Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei w myśl przepisu art. 67 ust. 1 cytowanej ustawy, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek gospodarczy należący do skarżącej i jej syna jest obiektem nieużytkowanym. W tej sytuacji, zważywszy na opisany wyżej stan techniczny budynku, organ powinien, zdaniem Sądu rozważyć, który z cytowanych wyżej przepisów winien mieć w tym wypadku zastosowanie. Niewątpliwie każdy z opisanych w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanów odnoszących się do obiektu budowlanego wymaga analizy oraz oceny na tle warunków występujących w konkretnej sprawie, a więc zgromadzenia pełnego materiału dowodowego przez organ, który co do zasady wszczyna i prowadzi postępowanie administracyjne z urzędu. Kwestia spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie ma ścisły związek z warunkami technicznymi, gdyż one przede wszystkim umożliwią dokonanie właściwej oceny i wyciągnięcie odpowiednich wniosków. W tym celu przydatna będzie ekspertyza osoby posiadającej konieczne kwalifikacje, ale nie tylko ona, istotne będzie też stanowisko osoby, do której ma być skierowana decyzja, to ona bowiem w znacznej mierze będzie mogła stwierdzić, czy jej sytuacja pozwala na podjęcie się czynności zmierzających do wykończenia obiektu, jego remontu lub odbudowy (Artur Kosicki - Komentarz do art. 67 ustawy Prawo budowlane). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, zarzucającym zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania – w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 K.p.a., który w pierwszej kolejności przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź jej uchylenie i zmiana zaskarżonego rozstrzygnięcia (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również (ale nie tylko) żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20.12.1999 r., IV SA 274/97, LEX nr 48234). Wniesienie odwołania od decyzji wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). Wobec tego organ odwoławczy powinien dążyć przede wszystkim do końcowego, merytorycznego załatwienia sprawy – w tym do usunięcia ewentualnych błędów popełnionych przez organ I instancji, w szczególności poprzez przeprowadzenie, w miarę potrzeby, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 K.p.a. (w myśl którego: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję"). W świetle tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania ewentualna wadliwość działań organu pierwszej instancji niedostrzeżona przez organ odwoławczy obciąża także ten ostatni organ. Uprawnione jest bowiem wówczas stwierdzenie, że organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji w istocie wady te powielił. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ I instancji nie rozważał możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie prowadził w tym kierunku żadnych ustaleń, zaś organ odwoławczy powyższego uchybienia nie dostrzegł. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zaś odnoszącą się do potrzeby dokonania niezbędnych ustaleń i rozważań w zakresie zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. O kosztach należnych pełnomocnikowi skarżącego Sąd orzekł zgodnie z art. 250 cytowanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).