II SA/Sz 1184/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Windak (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1-3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) i uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 24, poz. 2432), ustalił J. P., właścicielowi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym dokonaniem jej podziału. Od decyzji tej J. P. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając jej niezgodność z prawem wynikającą z braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skarżący podniósł, że zgodnie z obowiązującym w trakcie podziału planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym mocą Uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. województwa koszalińskiego Nr 21/88, poz. 177) przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była w części na cele rolne a w części stanowiła teren istniejącej zabudowy zagrodowej zaliczanej i realizowanej na terenach o przeznaczeniu rolnym. Po spełnieniu szeregu warunków w/w plan dopuszczał zabudowę mieszkalno-usługową. Ponieważ jednak skarżący z tego prawa nie skorzystał, jego nieruchomość w czasie dokonywanie podziału miała przeznaczenie wyłącznie rolne. Ponadto, w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w [...] działka oznaczona była w całości jako użytek rolny. Wobec powyższego ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest niezgodne z prawem, bowiem w myśl art. 92 w/w ustawy, przepisów rozdziału I działu III niestosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Skarżący zwrócił również uwagę, iż uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, będąca podstawą obliczenia opłaty, podjęta została dopiero w dniu [...] r., wchodząc w życie z końcem [...] r. W takiej sytuacji nie może ona stanowić podstawy do określenia opłaty adiacenckiej w stosunku do podziału dokonanego przed jej wejściem w życie. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść powołanych we wstępie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując zasady związany z ustaleniem wysokości należnej opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu, wszelkie przesłanki wymagane do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości zostały spełnione. Jednocześnie Kolegium szczegółowo przedstawiło sposób ustalenia spornej opłaty adiacenckiej. Ustosunkowując się do kwestii przeznaczenia i charakteru działki stanowiącej własność skarżącego organ wyjaśnił, że oznaczenie w ewidencji gruntów spornego terenu jako obszar rolny nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczył go do zabudowy. Okoliczność, że skarżący nie skorzystał z prawa zabudowy i zachował działkę jako użytek rolny nie ma dla sprawy znaczenia, gdyż wystarczający jest sam fakt istnienia takiej możliwości ,zaś realizacja planu może następować w długim okresie czasu. J. P., działając poprzez pełnomocnika adwokata L. M. L., złożył na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów procesowego, według norm przepisanych. U podstaw skargi legły zarzuty podniesione już wcześniej we wniesionym odwołaniu. Skarżący ponowił argumentację związaną z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w trakcie podziału planem zagospodarowania przestrzennego, którym było częściowo jej przeznaczenie na cele rolne oraz w części na teren istniejącej zabudowy zagrodowej. Wobec tego, że J. P. nie skorzystał z dopuszczalnej w planie zabudowy mieszkalno-usługowej swojej nieruchomości. W związku z tym skarżący wyprowadził wniosek, że jego nieruchomość w czasie dokonywania podziału miała przeznaczenie przede wszystkim rolne a to wykluczało zastosowanie w sprawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podniósł również zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) polegający na ustalenia opłaty adiacenckiej za okres, w którym instytucja opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jeszcze nie obowiązywała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Będący podstawą wydania kwestionowanych decyzji art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami posiadał następujące brzmienie: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Z przytoczonego przepisu wynika, że jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających ustalenie opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 98a ust. 1 jest istnienie uchwały właściwej rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Przy czym istotny w tym zakresie jest nie tylko oczywista konieczność obowiązywania takiej uchwały w okresie ustalenia opłaty adiacenckiej (w dniu wydania decyzji) ale również to, czy w momencie podziału nieruchomości określona w ogóle była procentowa wysokość takiej opłaty. Spełnienie tej drugiej przesłanki pomimo, iż nie wynika wprost z regulacji zawartej w wyżej cyt. art. 98 ust. 1, znajduje uzasadnienie w kontekście realizacji konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) z którą związana jest zasada nie działania prawa wstecz (lex retro non agit). Co prawda, w wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest nawet wprowadzenie pewnych odstępstw od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja tej zasady nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa (por.: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 maja 2005 r., P 7/04, OTK-A 2005/5/53). W ocenie Sądu, podejmując zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję I instancyjną organy naruszyły w/w zasadę prawa w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to polegało na zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy postanowień Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr [...] ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W chwili wejścia w życie w/w uchwały, tj. z upływem 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w porządku prawnym pojawił się nowy akt prawny - przepis prawa miejscowego - ustalający wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zasada niedziałania prawa wstecz to m.in. zakaz takiego stosowania norm prawnych, które powodowałoby stosowanie nowo ustanowionych rozwiązań prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych. Skoro w momencie uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki o nr [...], pomimo istnienia delegacji prawnej zawartej w ówczesnym art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do ustalenia przez właściwą radę gminy wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Rada Gminy [...] wysokość tej stawki czyniąc to dopiero uchwałą z dnia [...] r., to nie można uznać, że w chwili zdarzenia prawnego mającego wywołać określony skutek prawny związany z możliwością ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu dokonanego podziału działki, istniał akt konkretyzujący stawkę procentową opłaty adiacenckiej. W tym zakresie skład orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 897/04 (Wokanda [...]), że dopuszczenie możliwości wymierzenia opłaty adiacenckiej mimo braku uchwały rady gminy ustalającej wysokość należnej stawki procentowej tej opłaty w dacie podziału, oznaczałoby nierówne traktowanie podmiotów będących w tej samej sytuacji prawnej. Jedne osoby mogłyby być obciążone opłatą, gdyby uchwała rady gminy została podjęta w ciągu trzech lat, a inne nie byłyby obciążone takim obowiązkiem wówczas, gdyby w terminie 3-letnim takiej uchwały nie było. Wymierzenie zatem opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest dopuszczalne, jeżeli w chwili podziału nieruchomości obowiązywała uchwała rady gminy o ustaleniu stawki procentowej tej opłaty. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, przy czym przez przepisy prawa należy rozumieć nie tylko poszczególne przepisy prawa procesowego i materialnego stanowiące podstawę do podjęcia danego aktu lub czynności, lecz cały system prawa wraz z Konstytucją i wiążącymi Polskę przepisami prawa międzynarodowego (por. w wyroku NSA z dnia 24 września 2001 r., sygn. akt V SA 340/01; szerzej: M. Jaśkowska, A. Wróbel: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2005, wyd. II. s.). W kontekście poczynionych wcześniej uwag stawiany organom zarzut naruszenia zasady praworządności okazał się zasadny. Mając powyższe ustalenia na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Wysokość zasądzonego zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi w wys. 200,00 oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone przez Sąd na poziomie 240,00 zł., tj. w granicach określonych §2 pkt 2 w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).