II SA/Sz 1185/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. N. i K. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. i K. N., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...].r. Nr [...], nakazującej J. i K. N. rozbiórkę budynku na grobli zlokalizowanego na działce nr[...] , położonej w obrębie geodezyjnym L., gm. Ś., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] PINB w Ś. przeprowadził oględziny nieruchomości nr [...] w obrębie geodezyjnym L. gm. Ś.. W toku oględzin ustalono, że J. i K. N. na ww. działce nr[...] , stanowiącej ich własność, w roku [...] wybudowali bez wymaganego pozwolenia na budowę, na [...] słupach z cegły. Postanowieniem z dnia[...] . Nr[...] , PINB w Ś., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał przedmiotowe roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na ich niedostarczenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...] r Nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w związku z tym, że inwestor przedłożył decyzję o warunkach zabudowy i wraz z odwołaniem jeden egz. projektu budowlanego, to organ powiatowy przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, powinien wezwać inwestora do uzupełnienia braków. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nałożył na J. i K. N. obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia [...] r., czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego spornego budynku. Inwestor nałożony obowiązek wykonał, a więc zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] organ nadzoru budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, postanowieniem z dnia[...]. nr[...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 20 marca 2013r. sygn. akt II SA/Sz 82/13 oddalił skargę J. i K. N. na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok stał się prawomocny z dniem 20 kwietnia 2013r. Z uwagi na nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. (PINB) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał J. i K. N. rozbiórkę budynku na grobli zlokalizowanego na działce nr[...] , położonej w obrębie geodezyjnym L., gm. Ś., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, J. i K. N. wskazali, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też organ winien rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy powołali się na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. wstrzymujące wykonanie zapłaty ustalonej opłaty legalizacyjnej do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ II instancji. W ocenie skarżących, po zakończeniu postępowania organ winien ponownie wezwać ich do uiszczenia przedmiotowej opłaty ze wskazaniem sposobu i terminu wpłaty, a dopiero wskutek niewykonania tego obowiązku wydać decyzję o rozbiórce. Skarżący wskazują, że nie zostali prawidłowo pouczeni o skutkach nieuiszczenia opłaty w przypadku wstrzymania wykonania postanowienia. Nadto swoje stanowisko wywiedli z faktu, że organ prawie po upływie 3 lat wydał decyzję o rozbiórce pobudowanego obiektu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. ZWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia[...] . nakazującą J. i K. N. rozbiórkę budynku na grobli zlokalizowanego na działce nr [...] , położonej w obrębie geodezyjnym L., gm. Ś., wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 49 ust.3 w zw. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestorzy powinni byli wnieść ustaloną przez PINB w Ś. opłatę legalizacyjną w terminie 7 dni od uzyskania przez postanowienie tego organu z dnia [...] r., ustalającego przedmiotową opłatę atrybutu wykonalności. Postanowienie to stało się wykonalne z chwilą doręczenia inwestorom ostatecznego postanowienia ZWINB w S. z dnia [...] r., znak:[...] , utrzymującego w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego, tj. w dniu [...] r. (dowód- zwrotne potwierdzenie odbioru, dołączone do akt sprawy). Z tą bowiem datą przestało obowiązywać postanowienie dotyczące wstrzymania wykonania ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] r. Wprawdzie inwestorzy wnieśli na wskazane powyżej postanowienie ZWINB w S. z dnia. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., jednak zgodnie z przepisem art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Inwestorzy mimo znaczonego upływu czasu od stania się wymagalnym ww. postanowienia PINB w Ś. z dnia [...] r., nie uiścili ustalonej opłaty legalizacyjnej. Tym samym, organ powiatowy został ustawowo obligowany do wdrożenia procedury, o której mowa w przepisie art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, tj. wydania nakazu rozbiórki, wskazanego w art. 48 ust. 1, co też uczynił zaskarżoną decyzją. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że procedura administracyjna nie przewiduje instytucji dodatkowego wzywania inwestorów do wniesienia opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ustawy Prawo budowlane. Wniesienie tej opłaty jest dobrowolną czynnością inwestora, będącą przejawem chęci legalizacji wybudowanej samowoli budowlanej. Czynność ta powinna nastąpić, niezwłocznie po nabraniu przymiotu wykonalności postanowienia ustalającego taką opłatę, a wiec w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, a w przypadku wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia drugoinstancyjnego, utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji. Na powyższą decyzję J. i K. N. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku pouczenia skarżących o terminie i o skutkach niewniesienia opłaty bez wezwania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli zarzuty odwołania oraz oświadczyli, iż podtrzymują swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie kwalifikacji spornego obiektu, który w ich ocenie jest urządzeniem wodnym pełniącym piętrzenie i retencję wód, stanowiącym znak maksymalnego piętrzenia górnego i dolnego stawu, dotleniacz wody w czasie przyduchy itd. Powołując się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 563/14 wskazali, że organ winien w kierowanej do nich korespondencji wskazać skutki niedokonania zapłaty opłaty legalizacyjnej po otrzymaniu wyroku sądu, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ dodał, że kwestie kwalifikacji przedmiotowego budynku do właściwej kategorii obiektów budowlanych były już przedmiotem badania przez Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Sz 82/13 zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia[..] . oddalającym skargę J. i K. N. na postanowienie tutejszego organu z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie uczyniono decyzję organu nadzoru budowlanego, który orzekając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", nakazał rozbiórkę budynku na grobli, wybudowanego samowolnie, bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei w myśl art. 49 ust. 3 W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Nie budzi wątpliwości sądu, że małżonkowie N. wykonali obowiązki nałożone na nich w ramach postępowania legalizacyjnego, w celu doprowadzenia budynku na grobli do stanu zgodnego z prawem ( postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] r.). W dniu [...] r. PINB wydał postanowienie na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w sprawie nałożenia na skarżących opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] złotych w związku z wybudowaniem bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku na grobli na działce nr [...] w miejscowości L. gmina Ś. Oceny legalności tego postanowienia jak i utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia [...] r. ZWINB dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 82/13 oddalił skargę J. i K. N.. Wyrok w tej sprawie stał się prawomocny od dnia [...] r. Powyższe jest o tyle istotne, że - jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II FSK 2400/14, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić zatem może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza więc postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ustanowiona w powołanym wyżej przepisie zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 1.06.2015 , I OSK 2073/13). Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia [...] r. uznał zasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz nie zakwestionował jej wysokości, to sąd w niniejszym postępowaniu jest związany oceną zawartą w tym wyroku i nie bada po raz kolejny kwestii ustalenia opłaty i jej wysokości lecz ocenia rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego wydane w wyniku nieuiszczenia opłaty. Skarżący opłaty legalizacyjnej nie uiścili ani w terminie określonym w art. 59g ust. 2 w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, ani też w terminie późniejszym, chociaż – wbrew twierdzeniom skargi- zostali pouczeni w postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej o wynikających z tego konsekwencjach, czyli przywróceniu porządku prawnego poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu ( art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Jak słusznie zauważyli skarżący, opłata legalizacyjna wiąże się z uzyskaniem dla nich pewnego uprawnienia, jednakże jego realizacja zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Oznacza to, że organ nie może zobowiązać nikogo do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. To bowiem podmiot objęty postępowaniem legalizacyjnym decyduje, czy wyraża wolę, by popełniona przez niego samowola budowlana, której legalizacja jest prawnie możliwa, została usankcjonowana i z tego powodu wykonuje obowiązki nałożone przez organ a następnie uiszcza ustaloną opłatę, czy też tak jak w tej sprawie obowiązki wykonuje, lecz z sobie tylko wiadomych powodów opłaty nie uiszcza. Oznacza to jednak, że godzi się z prawnymi skutkami popełnionej samowoli budowlanej w postaci nakazania rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Dobrowolności uiszczenia opłaty nie można również interpretować jako dobrowolności działania organu w tym zakresie. Ustalenie opłaty w procesie legalizacji samowoli budowlanej jest obowiązkiem organu zaraz po stwierdzeniu, że samowola poddaje się legalizacji a strona wykonała nałożone na nią obowiązki, jednak nie nosi to cech represyjności i przymusowości. Opłata stanowi – jak to wyżej wskazano- alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej natomiast jej nieuiszczenie nie skutkuje powstaniem zaległości, do której zapłaty należałoby strony wzywać, i która podlegałaby egzekucji administracyjnej. Biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo wydały decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, którego właściciele nie skorzystali z uprawnienia jej zalegalizowania nie uiszczając opłaty, o której mowa w art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Prowadzonemu przez organy postępowaniu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.