II SA/Sz 1186/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] , II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E N I E : Spółka A., działając poprzez pełnomocnika J. K., pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Do wniosku dołączono, m.in.: opis inwestycji oraz Raport oddziaływania inwestycji na środowisko. Wójt Gminy, powołując się na art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W decyzji organ wskazał, że obszar inwestycji dotyczy dachu budynku w zespole zabudowy [...]. Budynki posiadają [...] kondygnacje, o maksymalnej wysokości zabudowy ok. [...] m i zlokalizowane są na obszarze zieleni leśnej. Teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wysokość wieży kratowej, na której planuje się umieścić anteny telefonii komórkowej wynosi [...] m, a razem z istniejącym budynkiem [...] m. Wysokość ta znacznie przekracza otaczającą zabudowę. Na terenie poddanym analizie brak jest elementów zagospodarowania przestrzennego uzasadniających lokalizację w tym miejscu wieży kratowej. Jednocześnie budowa przedmiotowej wieży nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Spółka A., działając przez pełnomocnika J. K., złożyła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że dokonując wyboru lokalizacji planowanej inwestycji dołożono wszelkiej staranności, tak aby uwzględnić w istotny sposób walory krajobrazowe terenu, a nie tylko względy techniczne. Dalej podniesiono, że organ pierwszej instancji stwierdzając, iż przedmiotowa stacja nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, czym naruszył art. 107 § 1 pkt 3 kpa. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaprezentował stanowisko, wedle którego, inwestycje budowy stacji telefonii komórkowej nie są inwestycjami celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na treść art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego odesłanie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wywiódł, że "cele publiczne" w rozumieniu ww. ustawy związane są z zadaniami rządowymi albo samorządowymi. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, zwane dalej "programami", służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. W myśl art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w szczególności obiektów infrastruktury społecznej, technicznej, transportu, turystyki oraz gospodarki morskiej i gospodarki wodnej. Stosownie do przepisu art. 12 ust. 3 ustawy, jeżeli rada gminy nie określiła w Studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego. W studium bowiem określa się obszary na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa wart. 48 ust. 1 (art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy). Zdaniem Kolegium, w świetle powyższych przepisów, nie można przyjąć, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zadaniem samorządowym albo zadaniem rządowym. Realizacja tych inwestycji nie wynika z programów rządowych ani z planów zagospodarowania przestrzennego województw, ani też dla inwestycji tych nie określa się w Studium obszarów na których mają być rozmieszczone. Z tych względów Kolegium nie podzieliło poglądu, że telefonia komórkowa jest inwestycją celu publicznego w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od tego, że telefonia służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. Organ odwoławczy zauważył również, że organ pierwszej instancji przeprowadził przed wydaniem zaskarżonej decyzji stosowną analizę, o jakiej mowa w przepisie art. 53 ust. 3 ustawy. Z analizy tej wynika, że na terenie analizowanym brak jest elementów zagospodarowania przestrzennego uzasadniających lokalizację w tym miejscu wieży kratowej i brak jest takiego zagospodarowania o jakie wnosił inwestor. Ponadto wnioskowane zainwestowanie narusza istniejący ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 ustawy). Spółka A., działając przez pełnomocnika radcę prawnego J. F., zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi strona nie zgodziła się ze stanowiskiem organu drugiej instancji, zgodnie z którym planowane zamierzenie nie jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem skarżącej z treści art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że inwestycje polegające na budowie stacji bazowych telefonii komórkowej, są inwestycjami celu publicznego. Inwestycje telekomunikacyjne realizowane są zgodnie z planami rządowymi z uwagi na m.in. udzielenie przez Ministra Łączności Spółce A. koncesji na prowadzenie usług w telekomunikacyjnych według standardu [...] wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie urządzeń i przydziałem częstotliwości. Problematyka łączności bezprzewodowej w ramach [...] uwzględniona jest również w programach rozwoju województwa [...], mianowicie w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] z [...] roku. Dalej skarżąca Spółka w pełni podzieliła stanowisko Ministerstwa Infrastruktury, dołączone do skargi, wedle którego, realizacja zadań określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna służyć w interesie publicznym - interesie ogółu społeczeństwa - zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ogółu społeczeństwa. Końcowo skarżąca wskazała, że lokalizację przedmiotowej stacji bazowej zaplanowano na istniejącym obiekcie dachu budynku będącego ośrodkiem wypoczynkowym, w taki sposób, by nie wpływała ona negatywnie na walory krajobrazowe okolicy. Zaplanowana lokalizacja nie narusza ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, dlatego argumenty organu odwoławczego w tym zakresie są bezprzedmiotowe. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak przeprowadzona ocena będących przedmiotem sporu decyzji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzji oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy wydane zostały z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako główną przesłankę uzasadniającą odmowę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wskazało, że planowana inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oceniając stanowisko Kolegium w tym zakresie, Sąd dokonał analizy obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepisów prawa, których wykładnia doprowadziła Sąd do odmiennych niż organ wniosków. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego (art. 53 ww. ustawy). Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponad lokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z ze zm.). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6, ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G. Bieńka Wyd. Prawnicze LexisNexis 2005 r., str. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 363/99 sformułował następującą tezę: "Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna." Stanowisko to podziela niniejszy skład orzekający. Wobec wymienienia wśród inwestycji celu publicznego m.in. budowę i utrzymanie łączności publicznej (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), należało odpowiedzieć na pytanie, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia kryterium pozwalające na uznanie ją jako budowa łączności publicznej. Skoro art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje o jaki rodzaj łączności publicznej chodzi, należało posłużyć się definicjami zawartymi w ustawie Prawo telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 2 pkt 28 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), publiczna sieć telefoniczna to publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniająca łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych, zaś publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów w krajowym i międzynarodowym planie numeracji telefonicznej ... – art. 2 pkt 30 cyt. ustawy. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w sposób uprawniony można przyjąć, że w pojęciu "łączności publicznej" mieści się także budowa i eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Mając na względzie, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym w zakresie celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych powodów, zdaniem Sądu, należy ją uznać za inwestycję celu publicznego. Ponownie rozpatrując sprawę organ, będąc związany dokonaną wykładnią przepisów prawa materialnego, winien wyeliminować stwierdzone uchybienia i niezwłocznie wydać decyzję zawierającą uzasadnienie spełniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.